BNDES é “capitalismo de compadrio”?

"Capitalismo de Compadrio" ou "Meta Capitalismo" são termos inventados por aqueles que acreditam ser possível um capitalismo de livre mercado puro, algo que nunca existiu na história desse sistema.


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“A verdade é como poesia. E a maioria das pessoas odeia poesia.” (A Grande Aposta)

É inegável que a política econômica adotada nos governos do PT não foi capaz de enfrentar a crescente desindustrialização vivida no Brasil, por diversos equívocos macroeconômicos… Aliado a isso, a recessão, iniciada em 2014, gerou uma diminuição brusca na arrecadação do país, e consequentemente elevou a dívida pública (leia mais sobre isso aqui).

Com isso, alguns analistas, depois de culparem o aumento do gasto público como responsável pela crise, passaram a tratar da elevação na política de crédito direcionado do BNDES – sobretudo entre 2008 e 2014 –, como algo enganoso, ou até mesmo exclusivo do Brasil, alegando que, com essa política, foi despejado muito dinheiro em vão e que não gerou investimentos.



De fato, o aumento dos subsídios gerou um aumento da despesa total – que impulsionou os argumentos de que houve descontrole de gastos por parte do governo. Inclusive, como mostrou um relatório publicado recentemente pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), houve baixo crescimento do investimento público durante os governos Dilma, tendo crescido de forma considerável apenas os subsídios e os gastos com a previdência, além das desonerações tributárias, que comprometem a receita. [1].

A participação do Banco Nacional na economia é frequentemente adjetivada como “Capitalismo de Compadres”, sobretudo no que condiz aos subsídios dados a grandes empresas nacionais.
Contudo, faz-se necessário analisar se a política de subsídios, assim como o seu tamanho, é uma “jabuticaba” (particularidade) brasileira, ou se encontra parâmetro em outros países.

Daremos ênfase a algumas questões citadas com frequência acerca da atuação do Banco estatal: tamanho da carteira – ou nível de participação do BNDES nos fundos de empréstimos, em comparação com outros Bancos Nacionais –, relação desses bancos – e do BNDES – com grandes empresas e a política de juros. Além disso, faremos um breve apanhado histórico, mostrando alguns exemplos de empresas, brasileiras ou não, que tiveram participação direta do Estado durante o processo de crescimento.

De início, cabe analisar os níveis de financiamento de alguns Bancos Nacionais. Mesmo que o BNDES apareça com um grau de ativos maior, a carteira (ou a taxa real de empréstimos) aparece menor ou semelhante a de outros bancos, comprovando que não há jabuticaba: a participação do BNDES na economia brasileira segue uma tendência mundial, que é de extrema importância para o desenvolvimento. Vale ressaltar que o aumento dos subsídios, sobretudo durante e após a crise de 2008, também fez parte das ações de enfrentamento à crise nos países considerados no relatório, tais como Brasil, China, Alemanha e Coreia do Sul.

Todos esses países adotaram uma política econômica anticíclica – que consiste em um conjunto de ações governamentais voltadas a manter ou reativar a atividade econômica em um ambiente recessivo, geralmente defendida por economistas keynesianos e/ou desenvolvimentistas. [2]

É bem verdade que, em relação ao PIB, o estoque total de créditos e ativos do BNDES é maior se comparado a de outros Bancos (21%), porém, isso ocorre por conta do baixo volume de crédito do país. Em relação ao PIB, o volume total de crédito, contando setor privado e público, é de 56% do PIB, e passando de 100% nos países desenvolvidos, fruto de longos períodos de juros elevados, que decorre, principalmente, de problemas antigos com o balanço de transações correntes, resultando na volatilidade do câmbio, e do elevado grau de indexação que compromete a eficácia da política monetária, que obriga o BC a elevar a taxa de juros de forma significativa para obter alguma influência no controle da inflação.

Podemos incluir também o fato de o BC computar produtos sazonais – agrícolas, mensalidades escolares, tarifas de transportes coletivos etc. – no índice que define a meta [3]. Além disso, a participação do BNDES no fluxo de financiamentos é baixa (cerca de 3% a.a.), mostrando que o banco não intervém de maneira significativa na demanda agregada, pois o crédito é de longo prazo (8 anos em média) – porém, é necessário analisar esses números com ressalvas, pois o fluxo não é constante, com isso, nos momentos de maiores desembolsos, sobretudo após 2008, é possível que o BNDES tenha limitado em algum grau a potência da política monetária.

É válido ressaltar que a presença mais relevante do BNDES na última década, tal como a dos outros créditos direcionados existentes na economia brasileira, alteraram de alguma forma a curva final de juro, mas creio ainda que de forma menos relevante que outros fatores já citados, como a forte indexação – tanto da dívida (apesar da mudança recente no seu perfil), como a dos preços.

Assim, como disse o economista Nelson Marconi: “a TJLP (Taxa de Juros de Longo Prazo, que é utilizada pelo BNDES) nada mais é que uma compensação pelo elevado nível de taxa de juros praticada no Brasil; não só elevado, mas que flutua bastante. As duas características são altamente prejudiciais ao investimento. O objetivo da adoção da TJLP foi justamente a prática de uma taxa nos empréstimos do BNDES ao setor produtivo que não possuísse esses predicados, como está muito claro na exposição de motivos da medida provisória que a criou em 1994.”

Política industrial como estratégia no Brasil e no mundo

No Brasil, um exemplo de grande empresa que não existiria sem o Estado é a Embraer,
fabricante de aviões comerciais, executivos, agrícolas e militares, que está entre as três principais
fabricantes de jatos comerciais do mundo. Criada pelos militares, através do ITA (Instituto Tecnológico de Aeronáutica), com o intuito de desenvolver os primeiros aviões de tecnologia e fabricação nacionais. [4]

Outra questão interessante é que, durante a década de 90, o BNDES foi extremamente importante para a empresa, pois financiou um projeto de extrema relevância na época, e teve participação direta em praticamente 50% das vendas das aeronaves entre 1999 e 2006. [5]

Fora do país, vale citar casos como o da Apple, a qual recebeu financiamento governamental em seus primeiros anos de funcionamento. Ainda, de acordo com a economista italiana Mariana Mazzucato, autora do livro “O Estado Empreendedor”, publicado em 2014, das 100 inovações mais importantes, entre 1971 e 2006, praticamente 90% delas receberam algum amparo estatal. [6] De maneira geral, os Estados Unidos contaram com uma forte participação do Estado para desenvolver a sua indústria tecnológica. Podemos citar, como exemplo, a DARPA (Agência de Projetos de Pesquisas Avançadas), SBIR (Programa de Pesquisa para a Inovação em Pequenas Empresas), Orphan Drug Act (um decreto de 1993) e a National Nanotechnology Initiative (Iniciativa Nacional de Nanotecnologia). [7]

A tese do “Capitalismo de Compadrio” como algo único no Brasil, perde sua validade quando observamos – além do grau de participação dos bancos nacionais em outros países – o que ocorreu após o desenrolar da crise de 2008, por exemplo. E aí alguém poderia justificar isso culpando o Estado pela crise de subprimes, sendo que é uma afirmação que não se sustenta, conforme podemos conferir aqui. [8] Em janeiro de 2009, logo após a crise de 2008, o governo americano criou o Programa de Finanças da Indústria Automotiva, que tinha o objetivo de evitar a insolvência de grandes empresas (as campeãs nacionais) deste setor. Foram concedidos 24,9 bilhões de dólares, repartidos para a GM, GMAC* e Chrysler. Contudo, os empréstimos concedidos não pararam aí. Ao todo, de 2009 a 2013, o governo concedeu 80,7 bilhões em empréstimos, repartidos para as mesmas empresas. Em junho de 2009, a Ford foi mais uma empresa a receber ajuda governamental, 5,9 bilhões de dólares, precisamente. [9]

Quanto aos Estados Unidos, é válido comentar acerca do Eximbank USA, banco governamental, criado em 1934, que funciona subsidiando importações e exportações, com o intuito de reduzir riscos para investidores, sobretudo em momentos de retração do investimento privado. [10] Assim como faz a China, e a juros bem reduzidos em relação ao banco americano.[11]

E não foi só o Estados Unidos. A política de valorizar ou salvar as “campeãs nacionais”, também é fortemente utilizada na Alemanha e na Coreia do Sul. [12][13] Esta, de 1945 a 1975, financiou praticamente toda a sua indústria naval e automobilística, elevando drasticamente a complexidade de sua indústria, e colaborando diretamente para que, atualmente, o país seja referência em empresas desses setores. [14] A política das “campeãs nacionais” também foi adotada pelo Canadá, que concedeu ajuda para as mesmas empresas estratégicas. [15]

 

Sede do banco estatal de incentivo ao desenvolvimento KfW, o “BNDES” alemão, em Frankfurt.

Uma das mais pesadas críticas que se faz ao BNDES, é quanto ao grau de subsídios concedidos às grandes empresas, como se fosse algo único e danoso do Banco Nacional brasileiro. Sendo
que, analisando de forma detalhada, é possível notar que é uma política utilizada por outros países, com o intuito de manter elevado o grau de competitividade dessas. Na Coreia do Sul, em 2012, apenas a Samsung recebeu do governo cerca de 169 milhões de dólares em subsídios. Contudo, tal cálculo não inclui outros benefícios, como as isenções fiscais. Outras grandes empresas, como a Hyundai e a LG, também fora beneficiadas, recebendo 81,4 e 35,5 milhões de dólares, respectivamente. [16]

O banco estatal brasileiro possui uma taxa de calote bastante baixa, mesmo que tenha aumentado nos últimos anos, por conta da recessão, ficando em 2,4%. A taxa de inadimplência do banco é, inclusive, menor do que a dos créditos livres, que batia em 5% até 2015. [17] É uma questão a ser considerada, pois o BNDES também é acusado de realizar empréstimos com taxa de juro (TJLP) muito baixa, o que, de acordo com os críticos da política de juros do banco, obrigaria o Banco Central Brasileiro a elevar a taxa Selic para equilibrar os montantes do mercado e o controle da inflação. Porém, se compararmos a taxa do BNDES com a de outros Bancos Nacionais, é possível notar que alguns deles emprestam a taxas ainda mais baixas, ou até negativas. Além disso, é importante citar que o custo das operações podem chegar até 13,56% a.a para o tomador de recursos, levando em conta os spreads bancários.

Enquanto isso, na Alemanha, ao analisar o “BNDES” alemão, o KfW, notamos que ele tem realizado parte dos seus financiamentos a juros negativos como incentivo a “economia verde”, política que é chamada na Europa de “Green New Deal”, a qual busca incentivar um crescimento econômico sustentável. [18][19][20][21] Fica nítido, então, que a taxa de juro do BNDES segue uma tendência internacional de mercado, baseado na capacidade de retorno e maturação das empresas após o investimento.

Menos surpreendente, mas que também é necessário lembrar, que a China possui diversos bancos nacionais, entre os quais aqueles que financiam infraestrutura em outros países, como é o caso da ferrovia para trens de alta velocidade na Índia, e que subsidiam até a indústria naval chinesa. Os Bancos Nacionais predominam no país, tendo o CDB uma carteira de subsídios semelhante ao do KFW. Os também estatais Banco Industrial e Comercial da China (ICBC), China Construction Bank (CCB) e o Banco Agrícola da China (ABC) também figuram entre os maiores bancos do mundo em ativos. [22][23]

Panfletagem ideológica X reais críticas ao BNDES

 

Uma das críticas mais difundidas ao BNDES, é que ele teria financiado investimentos fora do país, recebendo ainda acusações de ser uma política ideológica no caso dos empréstimos aos países ditos “bolivarianos” como BolíviaVenezuela e a dita “socialista” Cuba, mas é preciso detalhar os seus motivos e resultados: a cada 100 milhões de dólares investidos no exterior, são gerados ou mantidos cerca de 19 mil empregos no país, pois a ampla maioria dos bens e insumos são comprados no Brasil. Vale ressaltar que o BNDES financia 80% dos investimentos dessas empresas, diferente do que ocorre em outros países, que acabam financiando os projetos em sua totalidade. O total de crédito disponibilizado em 2012, por exemplo, chegou a 5,5 bilhões de dólares; na China e Espanha, por exemplo, chegou a 35 e 40 bilhões de dólares, respectivamente. [24]

Alguns analistas ainda pontuam que o aumento dos desembolsos do banco não exerceu papel significante na formação bruta de capital fixo (aumento de investimento privado). Contudo, é observado, ao analisarmos o gráfico, que o aumento do investimento coincide diretamente com o aumento da carteira ativa do banco. Essa confusão ocorre porque alguns utilizam dados que precedem à revisão da relação desembolso/investimento, realizada pelo IBGE, em 2015. [25]

Nesse intento, diante da superficialidade do discurso desses setores, não tem como ignorar a hipótese de que seus argumentos mais surfam na onda anti petista do que analisam fatos – pois foram nos governos do PT que o BNDES mais atuou – e, por eles acreditarem que tais financiamentos devem ficar a cargo da iniciativa privada, possui um caráter ideológico, no caso, a defesa da liberalização.

Contudo, é preciso, sem dúvidas, debater acerca da participação do BNDES na economia do país. Uma das críticas que deve ser feita, a meu ver, é acerca do déficit participativo do banco quanto às pequenas e médias empresas, que são, proporcionalmente, as que mais empregam. De 2001 pra cá, em média, 70% do volume de crédito foi direcionado para médias-grandes e grandes empresas, apesar da participação das pequenas ter aumentado de forma significativa nos últimos 5 anos. Portanto, é preciso pontuar o que deve/pode ser alterado, mas sem esquecer que os Bancos Nacionais têm papel fundamental no processo de desenvolvimento de qualquer país, sobretudo no caso do Brasil, que possui nível muito reduzido de fundos de empréstimos privados.

É válido citar duas coisas: é bem verdade que a relação do volume direcionado para as grandes aparece maior pois são elas que realizam as obras de infraestrutura, que consome grande parte dos desembolsos, e, obviamente, os investimentos das grandes empresas são maiores, logo, o desembolso será maior. [26]

Cabem também críticas à atuação do banco. Exemplo: o BNDES financiou compras de produtos das empresas privatizadas de telefonia nos anos 90, nas quais equipamentos telefônicos chegaram a conter mais de 95% de peças importadas – ou seja, custeadas pelo Estado [27], o que pesou de forma significativa no quadro fiscal do país, e agravou, naquele momento, o problema estrutural com balanço de pagamentos.

Outro caso similar foi o empréstimo bilionário concedido ao grupo empresarial que adquiriu a Eletropaulo, em 1998, para custear a compra. Cinco anos depois, esse grupo estava falido, e se o governo não socorresse, a empresa entraria em insolvência, e não teríamos outras como se fosse um mercado de praça de alimentação de shopping. [28]

Ano passado, o BNDES disponibilizou 20 bilhões para cobrir custos de infraestrutura, para concessões públicas de empresas privadas. Por exemplo, a Triunfo, concessionária das BRs 060, 153 e 262, não concluiu diversos projetos, pois não pôde sacar o crédito disponibilizado pelo BNDES por estar envolvida em investigações da Lava-Jato. No programa de concessões e privatizações do atual governo, o BNDES vai injetar 30 bilhões nas concessionárias e assumir o risco dos títulos emitidos por elas no mercado de capitais. O que dizer deste “compadrio”?

Outra questão importante a ser considerada é o fato de o banco não ter dado foco relevante à
complexidade econômica dos projetos a serem apoiados. É importante citar a política de financiar em demasia a indústria agro, que pouco agrega em complexidade e sofisticação da economia. [29] Mas nem todos parecem preocupados com esse ponto.

O fato das grandes empresas terem aumentado a alavancagem externa, sobretudo no pós-2008, pode ser uma “justificativa” à questão de serem as mais beneficiadas pelo banco, pois utilizaram os créditos do BNDES para administrar parte desse endividamento. O banco, por exemplo, acertou com a JBS de converter os debêntures dela em ações. No caso, mais uma política a ser amplamente questionada.

Outra problemática, e até mais relevante das que já foram citadas, é o fato de o banco ter apoiado casos notórios de empresas envolvidas em trabalho análogo à escravidão fora do país. [30]

É bom lembrar que parte do crédito direcionado – sem incluir o do BNDES – dificilmente seria alcançado de outra forma, como exemplo os créditos disponíveis aos produtores rurais, como o Pronaf; O déficit imobiliário ainda é extremamente persistente e possui um volume muito baixo; o crédito rural é essencial para agricultura familiar e a do país possui grande importância muito por conta do crédito direcionado. Além disso, ele é todo fundeado pela caderneta de poupança, que é mais afetada pela Selic que PIS e COFINS, por exemplo, e não há aportes do Tesouro, como no caso do BNDES. Até 2010, os créditos rural e habitacional representavam 37% do total de crédito direcionado do país. É bem verdade que, a partir de 2010, o crédito “direcionado” passou a ser praticamente metade do crédito total do país, mas vale observar que batia os 30% em anos anteriores, e o Brasil seguia com problemas semelhantes na eficácia da política monetária – que foi amenizado por conta do boom das commodities, pois combateu em certa medida o déficit em transações correntes. [31]

A política de subsídios (quase) sempre utilizada

Desde o século XIX que existem estes tipos de bancos de desenvolvimento. Como o Societé Général pour Favoriser I’industrie National, na Bélgica, em 1822. [32] Na Suécia, o financiamento era, até 1850, majoritariamente via Banco Nacional. Os Bancos privados só preponderaram com o parque produtivo consolidado após o crescimento econômico. [33]

Desde 1948, a Alemanha possui o KfW, que foi extremamente importante para a reconstrução do país no pós-guerra. Atualmente, como já foi mostrado, lidera a carteira de empréstimos entre os Bancos Nacionais, e com taxas de juros bastante baixas na maioria dos setores. [34] A França formou um arranjo institucional com vários em um grupo, e com o Crédit Mobilier financiou boa parte da infraestrutura europeia.

Hoje existem 286 bancos estatais de desenvolvimento operando em 117 países, incluindo alguns enormes e de grande saúde financeira, como o KfW na Alemanha e o Korea Development Bank. A Oceania conta com 15 (5 parecidos com o BNDES), a Europa com 12 (7 do tipo do BNDES), o sudeste asiático 85 (23 como o BNDES). [35]

Na Ásia, o estatal Banco de Desenvolvimento da Coreia do Sul, atuou providenciando capital de longo prazo na indústria e selecionando projetos de investimento por metas de desempenho. O Estado japonês também apoiou arranjos anticompetitivos em setores siderúrgicos, automotivos eletrônicos, de componentes diversos, para lhes proporcionar grandes investimentos de capital sob condição de aplicação em crescimento de produtividade. Sua política de investimento foi elaborada sob a ótica de proporcionar taxas de lucro suficientes, que em mercados competitivos não seria possível, para se fiar projetos de longo prazo com com investimentos em pesquisas, além de emprego, assim como ainda faz a Alemanha. [36]

 

Considerações finais

Com base em dados de 2013, é possível notar que o BNDES tem o 2° maior lucro líquido entre os
bancos nacionais analisados, perdendo apenas para o chinês CDB. No retorno sobre ativos, considerando o BNDES e os outros dois bancos de maior carteira, o banco brasileiro só fica,
mais uma vez, atrás do CDB, e por uma diferença muito pequena. Se fizéssemos, ainda, uma análise de lucro levando em conta o número de empregados, o lucro do BNDES seria ainda maior, se comparado aos outros. [37] E o BNDES não veio de um plano da União Soviética ou do
Foro de São Paulo… Foi criado em 1962 pela Comissão Mista de Desenvolvimento Brasil-Estados Unidos. [38]

Há muito o que ser criticado e passado a limpo na política do BNDES nesses últimos anos, como o papel das políticas de subsídios e desonerações com seus pesados impactos nas contas públicas recentes, ao invés de gastos com custeio e pessoal federal, como apontado aqui. Por isso, é salutar elevar o nível do debate e parar de comparar, por exemplo, os subsídios do BNDES com o Plano Marshall, que é uma crítica bastante desconexa [39] –, pois estaríamos fugindo de discussões realmente relevantes acerca da participação e eficácia do banco. Assim, como disse o economista Rafael Bianchini Abreu, alguns seriam mais honestos se dissessem que não gostam do BNDES porque o banco vai contra aquilo que acreditam, contra sua ideologia.

Com isso, tais políticas podem ou não coincidir com o desenvolvimento econômico e social de um país, o que torna inevitáveis algumas questões para a realidade do capitalismo brasileiro: Qual tipo de capitalismo desenvolveria o Brasil? Um que banca o “agro pop”, ou setores de maior complexidade? Lembrando que eliminar o BNDES e uma perspectiva de desenvolvimento nacional dirigido em alguma medida pelo Estado, não acabará com o “Compadrio”. Apenas mudará o compadre. O compadre, nesse caso, passa a ser o setor financeiro privado (nacional e internacional), bem como o capital transnacionalizado.


Texto elaborado com a contribuição de David Deccache e Rodrigo Souza.


Referências

[1] IPEA – RESULTADO PRIMÁRIO E CONTABILIDADE CRIATIVA: RECONSTRUINDO AS ESTATÍSTICAS FISCAIS “ACIMA DA LINHA” DO GOVERNO GERAL (PDF)

[2] BNDES – As instituições financeiras públicas de desenvolvimento e o financiamento de longo prazo (PDF)

[3] G1 – Herança da hiperinflação, indexação ainda afeta grande parte dos preços

[4] SPINA FORJAZ, Maria Cecilia – As origens da Embraer

[5] ROCHA FONSECA, Paulus Vinícius da – Embraer: um caso de sucesso com o apoio do BNDES

[6] Bloomberg – Who Created the IPhone, Apple or the Government?

[7]  SANTOS, Leandro – Resenha do livro O Estado Empreendedor, de Mariana Mazzucato (PDF)

[8]  BBC – Crise mundial custou US$ 10 trilhões aos governos, diz FMI

[9] The Balance – Auto Industry Bailout (GM, Chrysler, Ford)
Complemento:
Terra – Governo dos EUA intervém para salvar GM e Chrysler

[10] EXIM – Fixed-Rate Term Financing for International Buyers
Complemento:
___________ – Ex-Im Approves $2.1 Billion to Finance Export of U.S. Petrochemical Goods and Services to India

[11] GDAE – The New Banks in Town: Chinese Finance in Latin America

[12] Notícias Automóveis – Alemanha: € 115 bilhões em ajuda governamental para montadoras nos últimos 10 anos

[13] CNET – The chaebols: The rise of South Korea’s mighty conglomerates

[14] JONES, Leroy P.; SAKONG, Il  – Government, Business, and Entrepreneurshipin Economic Development: The Korean Case (PDF)

[15] O Tempo – Governo canadense anuncia pacote de socorro para montadoras GM, Ford e Chrysler

[16] The Hankyoreh – Samsung receives more than US$155 million in government subsidies

[17] Valor Econômico – BNDES vê lucro líquido subir 3,1% em 2016, para R$ 6,392 bilhões

[18] KfW – Strong first quarter demand for KfW financing

[19] KfW – Support for the German shipbuilding industry

[20] KfW – KfW uses favourable capital market situation to make further interest rate reductions in a number of programmes

[21] The Guardian – How a green investment bank really works

[22] Global Times – Loan rate for China-Thailand rail project reflects market conditions

[23] Market Watch – Shipbuilding Industry 2020 Forecasts for Global and Chinese Market in New Research Reports

[24] GGN – Obras no exterior e exportação de serviços: esclarecimentos elementares

[25] Bianchinni – Considerações sobre o papel do BNDES: um debate desonesto

[26] Exame – Micro e pequenas geram mais de 70% dos empregos

[27] FGV – BNDES apóia sócios da Oi desde a privatização

[28] Estadão – BNDES e Eletropaulo acertam renegociação da dívida

[29] Paulo Gala – Como medir complexidade econômica?

[30] BBC Brasil – Com BNDES e negócios com políticos, Odebrecht ergue ‘império’ em Angola

[31] LIMA e SILVA, Alvaro Mollica  – Crédito Direcionado e Política Monetária: Uma Aplicação do Modelo de Vetores Auto-Regressivos (PDF)

[32] Funding Universe – GENERALE BANK (Générale de Banque) History

[33] SJÖGREN, Hans – Welfare capitalism: the Swedish economy 1850-2005 (PDF)

[34] STERN, Susan – Marshall Plan 1947-1997: A German View (PDF)

[35] European Development Finance Institutions – Membros

[36] REUTERS – Japan readies fuel cell subsidies in bet on Toyota’s next big thing

[37] – ALÉM, Ana Claudia e MADEIRA, Rodrigo Ferrira – Public Development Financial Institutions and Long-Term Financing (PDF)

[38] MUSACCHIO, Aldo – Experiments in Financial Democracy

[39] Naked Keynesianism  – Back of the envelope calculation: BNDES lending and the Marshall Plan

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