Curva de Laffer: um dos pilares do neoliberalismo é uma mentira

A curva que sustenta a política tributária dos conservadores, feita com uma caneta e um guardanapo, na prática apenas aumentou a concentração da riqueza e comprometeu o crescimento econômico.

27.237

Não é raro ouvir um candidato, seja qual for a sua orientação política, em época de campanha dizer que reduzir a carga tributária aumenta a arrecadação e gera crescimento econômico. Parece uma situação ótima, em que todos saem ganhando, mas não é o que acontece. Nem no mundo real nem no mundo ideal.

Essa “teoria” foi apresentada pelo economista de supply-side Arthur Laffer, em 1974, a membros da equipe do então presidente dos EUA, o Republicano Gerald Ford — que exerceu o mandato de 1974, após a renúncia de Nixon, até 1977, sendo o único presidente não-eleito da história dos EUA.

Apesar de não ser originalmente de Laffer, essa ideia foi popularizada por ele, sendo comumente conhecida hoje como “curva de Laffer”, depois da história de que a teria apresentado desenhando num guardanapo de papel, argumentando que os EUA estavam do lado “errado” da curva, com impostos muito altos, e que um corte de impostos resultaria em um aumento de arrecadação. Alguns outros que também pensaram algo parecido foram Keynes e Adam Smith. [1][2]

Os argumentos principais são que a arrecadação seria nula com alíquota de 0%, trivialmente, e também nula com 100%, “já que ninguém produziria nada se tudo fosse recolhido como imposto”; logo, a curva traçada num gráfico de alíquota versus arrecadação teria um ponto de máxima arrecadação entre 0% e 100%; podendo a arrecadação ser maior com taxas menores, pois estas incentivariam a produção, o trabalho.

À primeira vista, o argumento pode parecer uma sofisticação de uma primeira aproximação trivial – que seria a simples linha reta ascendente, ou seja, a arrecadação cresceria linearmente de acordo com a alíquota. Mas essa “sofisticação” não resiste a uma análise com certo rigor: mesmo com alíquota 100%, ainda existiria atividade econômica diferente de zero, pois as pessoas não iriam simplesmente ficar inertes, sem fazer nada; e mesmo com altíssima sonegação e mercados paralelos, ainda haveria os “flagrantes” dessas atividades, recolhendo alguma quantia. Portanto, a hipótese de Laffer já parte de uma premissa falsa — o que já permite descartar essa ideia, mas vamos adiante.

Mesmo sem tamanho rigor, ainda há outros problemas com esta “teoria”. É muito difícil, para não dizer impossível, saber onde se encontraria o “máximo”. E mesmo “quando”, pois é muito provável que não fosse um pico fixo no tempo — ele pode variar de uma época para outra, de acordo com o nível da demanda, capacidade ociosa da produção, dívida privada, a atividade econômica em geral e diversos outros fatores que influenciam direta ou indiretamente a economia de um país (e, consequentemente, de todos os outros). E mais, nada impede que haja mais do que um “máximo”. Além de não ser possível saber de que lado da curva a alíquota atual estaria.


É uma “função” muito complexa para ser desenhada com guardanapo de papel e caneta.

Se não bastassem todos esses problemas para que ela fosse descartada, ainda há o “pequeno” problema de que ela não é verificada no mundo real.

Segundo análise dos economistas Peter Diamond e Emmanuel Saez, por exemplo, em 2012 os EUA estavam “à esquerda” do provável pico de arrecadação, ou seja, um aumento de impostos traria aumento de arrecadação, e o pico seria na alíquota máxima entre os 50% e 70%. [3] Além disso, o crescimento econômico nos EUA pós-guerra, com alíquotas máximas de 70% a 94%, foi de 2,23% (ajustado de acordo com crescimento populacional) entre 1950 e 1980; enquanto entre as décadas de 1980 e 2010, com alíquotas relativamente baixas, foi em média de 1,68%. De 1951 a 1963, com alíquotas máximas acima de 90%, o crescimento médio foi de 3,71%. [4] Este período é chamado de “os anos de ouro” da economia dos EUA.

Além disso, há chances do argumento do incentivo à produtividade não se sustentar, pois da década de 1960 em diante, os impostos diminuíram drasticamente e o número de horas trabalhadas também caiu, praticamente de forma constante, de cerca de 40h para cerca de 35h. Mesmo a taxa efetiva de impostos, que teve crescimentos e quedas, não parece interferir no número de horas. [5 a]

Nos “anos dourados”, a taxa de crescimento médio anual de produtividade foi de 3,1%; a partir de 1981, esta taxa foi de apenas 1,5% — com o Republicano Ronald Reagan baixando as alíquotas máximas de 70%, quando começou seu mandato, para 28% quando deixou a presidência em 1989. [6]

O economista conservador N. G. Mankiw, presidente do Conselho de Assessores Econômicos de George W. Bush e conselheiro econômico de vários políticos Republicanos, diz que há pouca evidência para a visão de Laffer de que o nível de impostos — nos EUA ou em qualquer outro lugar — chegou a esses patamares extremos de impostos em que a arrecadação aumentaria com corte de impostos. [7 a]

George Bush, o pai, na década de 1980, não engoliu esse papo e fez chacota de Reagan durante as prévias Republicanas. [8] Margareth Thatcher, quando Primeira-Ministra do Reino Unido, aceitou essa ideia — como Reagan nos EUA —, baixando a alíquota de 83% para 60% em 1980, e para 40% em 1988. Economistas, entretanto, acham difícil encontrar efeito desses cortes em incentivo à produção e aumento em arrecadação. [7 b]

O economista Mike Kimel analisou dados de arrecadação e alíquotas do departamento do Tesouro e do Comércio dos EUA de 1929 até 2010 e encontrou uma curva diametralmente oposta à de Laffer — The True Laffer Curve [A Verdadeira Curva de Laffer], como ele chamou. [9] Como o objetivo principal dos impostos não é simplesmente arrecadar o máximo possível, ele também fez uma simples análise levando em conta o crescimento econômico, e através da curva obtida — que ele “modestamente” deu o seu próprio nome, Curva de Kimel —, propôs que para maximizar o crescimento econômico nos EUA, a alíquota máxima de imposto de renda deveria ser entre 55% e 75%, segundo os dados. [10] E se você não aceitou o argumento de que uma alíquota de 100% ainda traz arrecadação: o professor de economia Robert Waldmann apontou, sobre essa análise e as premissas da curva de Laffer, que em 1975 a alíquota máxima efetiva sobre ganhos de capital da Suécia foi até maior que 100%; e a arrecadação não foi nula. E não só em 1975, a alíquota máxima efetiva sobre ganhos de capital ultrapassa os 100% várias vezes durante as décadas de 1970 e 1980. [11]


Thomas Piketty e Emmanuel Saez criaram um modelo matemático para simular a taxa que maximizaria a arrecadação, levando em conta a elasticidade, encontrando um valor bem próximo, variando de 67% para uma elasticidade alta, até 80% para uma elasticidade empiricamente realista. [12]

A origem dessa ideia remonta, pelo menos, ao século 14, quando o historiador norte-africano Abd Ar Rahman bin Muhammed ibn Khaldun (1332–1406) escreve:

“Quando a alíquota de impostos sobre as pessoas é baixa, estas têm a energia e a vontade de produzir. A atividade econômica cresce, pois baixas taxas trazem satisfação. Quando a atividade econômica cresce, o número de contribuintes cresce. Consequentemente, a arrecadação aumenta.” (Ibn Khaldun).

Numa época diferente, com uma organização social diferente, em que os impostos eram para manter uma dinastia no poder e sustentar seus luxos, essa foi a explicação deste historiador para o colapso das dinastias. Ibn Khaldun argumenta que, com o passar do tempo, os líderes beduínos da dinastia no poder vão abandonando seus hábitos simples e baratos, ficando mais sofisticados, adotando costumes da cultura sedentária; perdem suas qualidades de beduínos, de moderação e inibição. Para manter e aumentar seus luxos e novo estilo de vida, aumentam os impostos sobre todas as atividades, gradativamente. Então as pessoas vão perdendo interesse em fazer negócios e param de produzir, abaixando a arrecadação da dinastia, que, para compensar a baixa, aumenta ainda mais os impostos, entrando num círculo vicioso, que termina com a destruição da civilização e desintegração da dinastia. [13]

O próprio Milton Friedman dizia, sobre os cortes de impostos do governo Bush de 2003, que ele era “a favor de cortar impostos em quaisquer circunstâncias, com qualquer desculpa e qualquer razão, sempre que possível”, pois cria que “o grande problema não são altos impostos, o grande problema é o gasto do governo” e “a única forma efetiva de segurar os gastos do governo é diminuir sua arrecadação. A maneira de fazer isso é cortar impostos.” [14]

Ainda sobre esses cortes, quando perguntado num programa de rádio se estava sugerindo que isso levaria à formação de capital, investimento e crescimento da economia, respondeu que sim, era isso mesmo que sugeria. Anos depois foi possível verificar se sua hipótese estava correta ou não. Spoiler: ele estava errado. O crescimento real médio do PIB dos EUA, de 2001 a 2010 foi de 1,68%. Abaixo da média histórica – 3,22% entre 1947 e 2016 [15] –, e mesmo eliminando o efeito da crise, seria de 2,08%. [16] Este episódio mostrou que, além de diminuir a arrecadação, os cortes não geram crescimento econômico.

Um exame de evidências estatísticas sugere que tanto oferta de trabalho quanto poupança e investimento são relativamente insensíveis a taxas de impostos. Alegações de que as quedas de arrecadação geradas pelos cortes de impostos são significativamente compensadas por uma reação de crescimento da economia não são justificados pela evidência. Os dados mostram que o crescimento real do PIB e o de investimentos dos EUA diminuíram com o passar do tempo, sugerindo que períodos de baixos impostos não estão associados com alto crescimento econômico ou aumento em investimentos. Nos períodos de 1950-1970, 1971-1986 e 1987-2010, em que as médias das alíquotas máximas eram altas (84,8%), moderadas (51,8%) e baixas (36,4%), respectivamente, o crescimento médio foi cada vez menor: 3,86%, 2,94% e 2,85%, respectivamente. [5 b]

Para evitar efeitos de grandes mudanças econômicas que podem acontecer em períodos muito longos de tempo, comprometendo a validade das conclusões tiradas, é possível fazer o mesmo tipo de análise com um intervalo de tempo menor: Nos períodos de 1987-1992, 1993-2002 e 2003-2007, as taxas eram relativamente baixas (33,3%), altas (39,5%) e médias (35,0%), respectivamente, enquanto o crescimento real foi baixo (2,31%), alto (3,68%) e médio (2,79%), respectivamente. [5 c]

No estado do Kansas, a partir de 2011, o governador Republicano Sam Brownback cortou os impostos pessoais máximos em 29% e isentou mais de 330 mil fazendeiros e donos de negócios, prometendo que isso levaria a um grande aumento de contratações e expansão dos negócios, que haveria 25 mil novos empregos a cada ano. Como nessa altura você já deve imaginar: não deu certo. Desde então, o estado entrou numa crise que fez com que os “deputados” do próprio partido do governador o abandonassem. A arrecadação caiu, pagamentos de funcionários de escolas atrasaram, o governo ordenou cortes nas universidades, teve que tirar dinheiro de projetos de estradas para recolocar em outras partes do orçamento, 5400 empregos a menos ao invés dos 25 mil a mais… Tudo isso enquanto seu vizinho Nebraska, sem os cortes, aumentava o número de empregos. [17][18]

A análise da situação no Brasil é um pouco mais complicada. Além da dificuldade de se encontrar os dados, o sistema tributário é organizado de modo inverso ao dos países da OCDE. Apesar de ter níveis de arrecadação em relação ao PIB em torno da média desse grupo de países — até um pouco abaixo, ainda que muito inferior em valor per capita —, a incidência sobre o consumo é muito mais pesada do que sobre a renda, tornando-o efetivamente regressivo. Mesmo assim é possível observar os períodos de maior crescimento e suas respectivas alíquotas máximas de imposto de renda, bem como os menores crescimentos.

No gráfico 1, podemos observar que a evolução temporal das alíquotas teve um formato parecido com a dos EUA, ainda que significativamente mais baixas, com uma redução brusca no final da década de 1980. Cruzando as informações dos 3 gráficos de alíquotas, participação de imposto de renda na arrecadação total e crescimento econômico, há alguns fenômenos que chamam a atenção, agora não por sua imprevisibilidade, mas justamente por corroborar com as observações anteriores. De 1961 a 1987, com alíquotas máximas altas (as maiores que o Brasil já teve), na média cerca de 55%, o crescimento econômico médio foi de 6,33%. De 1990 a 2013, com média de alíquota máxima de aproximadamente 29%, o crescimento médio foi de 2,78%. Também podemos examinar alguns períodos específicos e mais curtos: O melhor período com impostos altos foi de 1968 a 1976, com alíquota máxima de cerca de 50% e crescimento médio anual de cerca de 10%. O ano de maior crescimento com impostos baixos (27,5%), foi em 2010, na recuperação da crise, com crescimento de 7,5%. Outros “imensos” crescimentos em época de impostos baixos (27,5%): em segundo lugar 2007, com 6,1%; em terceiro lugar 2004, com 5,7%; em quarto lugar 1994, com 5,3% (imposto 25%); em quinto lugar 2008, com 5,2%. O melhor ano de crescimento econômico sob baixas alíquotas foi menor do que a média do melhor período, de 8 anos, sob altas alíquotas.[19 a][20]

O sistema tributário brasileiro parece progressivo, por ter alíquotas crescentes, mas estas ainda são baixas (e com pouca variedade — o Brasil já chegou a ter 15 alíquotas diferentes ao mesmo tempo, hoje tem apenas 4), tanto pelo percentual cobrado (como se infere a partir de toda a discussão apresentada aqui) quanto pelos patamares de renda em que elas incidem, colocando o mesmo percentual de tributação para os que ganham 8 e os que ganham 80 salários mínimos, o que acaba com a progressividade. [19 b] E também há o imposto sobre consumo, com um dos maiores percentuais entre os países da OCDE (empatado com o Chile), para compensar as baixas cobranças sobre a renda pessoal, os ganhos financeiros e de capital, a distribuição de lucros e dividendos, as grandes fortunas e herança, todas com taxas baixas, se comparadas com as da OCDE, ou mesmo nulas. A especialista em Orçamento Público e assessora do Instituto de Estudos Socioeconômicos (Inesc) Grazielle Custódio David explica que “o problema de ter uma grande taxação de consumo é que, proporcionalmente, quem acaba pagando mais são os mais pobres.” [21][22]

Como se vê, essa “teoria” de Laffer não é demonstrada, não é aceita pela maior parte dos economistas, não tem respaldo na realidade, não pode nem mesmo ser chamada de “teoria”. Com todos esses problemas, por que essa ideia ainda tem voz/força?

Poderíamos dizer, de forma ingênua, que se trata de uma explicação da elasticidade da relação entre impostos e arrecadação que é simples, fácil, ainda que com certa elegância e sofisticação. Ainda que completamente errada. Mas, depois de todas essas observações, essa explicação não convence. Vendo como essa ideia vem sendo fortemente divulgada, muitas vezes inocentemente, é de se perguntar se ela não atende a certos interesses.

David Stockman, Republicano que foi Diretor de Administração e Orçamento de Reagan, de 1981 a 1985, também um economista de supply-side, ao se referir, ainda em 1980, ao plano de cortes de impostos de Reagan, cometeu um “sincericídio” numa entrevista só publicada no ano seguinte, dando várias declarações duras e muito desanimadoras para os que realmente creem nessa ideia, sobre os verdadeiros objetivos por trás dessa política: “Eu nunca acreditei que apenas o corte de impostos, sozinho, causaria aumento de produção e emprego. (…) A parte difícil do corte de impostos era baixar a alíquota máxima de 70% para 50%; o resto era secundário”, admitindo que essa “nova” economia não era nova, mas apenas uma nova roupagem para a velha doutrina do Partido Republicano: cortar impostos dos mais ricos e deixar os bons efeitos se esparramarem [trickle-down] para os mais pobres. Também admitiu a estratégia usada: “O argumento original era que a alíquota máxima era muito alta e isso causava efeitos devastadores na economia. Então, para fazer isso mais palatável, você teria que abaixar todas as alíquotas. O projeto de cortes de Reagan sempre foi um cavalo de Troia para abaixar a alíquota máxima. (…) É meio difícil vender a ideia de trickle-down. A fórmula da economia de supply-side foi a única maneira de chegar a uma política de impostos que era realmente trickle-down. Supply-side é trickle-down.” [23] Em outra entrevista, um pouco mais recente, declarou que “o Partido Republicano abdicou de sua função em nossa democracia, que era agir como um guardião da disciplina e responsabilidade fiscal. Eles estão numa ‘guerra santa’ contra os impostos; uma guerra que beneficia as classes prósperas.” [24]

O economista Paul Krugman, crítico desta ideia, diz que o objetivo sempre foi esse, criar déficits, e não evitar [25 a] (como o mandato de Reagan ilustra muito bem). E, com a diminuição da arrecadação, forçar um corte dos gastos do governo (inclusive em saúde, educação, previdência etc.). Isso foi chamado de “matar a besta de fome” [starve the beast]. O economista italiano Giovanni Arrighi afirma que “Reagan, eleito com promessas de equilibrar o orçamento, iniciou uma das mais espetaculares expansões de endividamento público da história mundial”, quadruplicando o déficit do orçamento e a dívida pública [26]. Isso fez com que os EUA deixassem de ser os maiores credores mundiais e passassem a ser os maiores devedores. [27] Krugman também relembra que em 2001, Alan Greenspan, o presidente do Fed (o Banco Central dos EUA), pediu para que o Congresso abaixasse as taxas para evitar uma arrecadação muito alta, depois alertou sobre a “instabilidade fiscal”. Essa teoria, Krugman afirma, foi testada sob as condições mais favoráveis possíveis. E falhou. [25 b]

Como se vê no gráfico acima, as taxas de crescimento da renda real vinham crescendo de forma não muito dispersa, com o crescimento percentual médio (curva cinza) sendo praticamente o mesmo dos 5% mais ricos (curva vermelha) e dos 20% mais pobres (curva azul). A partir do final da década de 1970 e começo da década de 1980, com os cortes de impostos, há um distanciamento cada vez maior entre os mais ricos e os mais pobres. Os economistas Thomas Piketty, Emmanuel Saez e Stefanie Stantcheva também apontam que há forte correlação entre redução de alíquota máxima e concentração de renda e pagamento de CEOs. [28] Ao separar o 1% mais rico dos demais, essa diferença é ainda mais acentuada. No gráfico abaixo é possível notar que o 1% mais rico se beneficiou muito mais, inclusive, que os 19% seguintes (os 20% mais ricos, exceto o 1% mais rico); enquanto os mais pobres ficaram estagnados.

O aumento muitíssimo acima da média que a parcela 1% mais rica da população teve em sua renda contribuiu consideravelmente para o aumento da desigualdade de renda. E quanto mais se examina o topo, maior ainda são os aumentos. Nos EUA, por exemplo, o milésimo superior, isto é, os 0,1% mais ricos, tiveram sua parcela da renda nacional aumentada de 2% para mais de 8% entre a década de 1980 e o fim dos anos 2000. No Reino Unido, passaram de cerca de 1,5% para 6%. No Canadá, de 2% para 5,5%. Na Austrália, de 1% para quase 4%. Apesar de ser um grupo minoritário de indivíduos, faz diferença na organização política de seus países, e até do mundo, tanto ao acentuar a desigualdade econômica quanto ao tomar as rédeas da política interna e externa a seu favor. [29]

O economista Arthur Laffer com o ex-presidente estadunidense Ronald Reagan.

Esses são os reais interessados em difundir essa ideia, que não passa de uma tautologia, reciclando ideias ultrapassadas e descartadas; apenas mais uma velha hipótese que não sobrevive à menor verificação na realidade, indicando ao menos um erro, seja na premissa, seja no desenvolvimento da ideia, sobrevivendo graças a inocência ou má-fé.

A carga tributária e sua distribuição precisam ser revistas, mas de forma inteligente e produtiva. Construtiva, que possa direcionar o crescimento de forma sustentável e justa, com suporte teórico consistente e embasado na realidade. Não com demagogia.

Referências:

[1] – John Maynard Keynes, “The Means to Prosperity”, 1933.
[2] – Adam Smith, “A Riqueza das Nações”, 1776.
[3] – Peter Diamond, Emmanuel Saez. “High Tax Rates Won’t Slow Growth”, Wall Street Journal, 2012.
[4] – Slate – Tax Fraud
[5 a b c] – Jane G. Gravelle, Donald J. Marples. “Tax Rates and Economic Growth”, Congressional Research Service, 2014.
[6] – Avi-Yonah, Reuven S. “‘Why Tax the Rich? Efficiency, Equity, and Progressive Taxation.’ Review of Does Atlas Shrug? The Economic Consequences of Taxing the Rich, by J. B. Slemrod”, Yale L. J. 111, no. 6, 2002.
[7 a b] – N. G. Mankiw, M. P. Taylor. “Economics”, 2011.
[8] – John K. White. “Do the Math!: On Growth, Greed, and Strategic Thinking”, 2012.
[9] – Angry Bear – The Laffer Curve and the Kimel Curve
[10] – Angry Bear – The top marginal income tax rate should be about 65%…
[11] – Gunnar Du Rietz, Dan Johansson, Mikael Stenkula. “Swedish Capital Income Taxation (1862–2013)”, IFN, 2014.
[12] – Thomas Piketty, Emmanuel Saez. “Optimal Labor Income Taxation”, NBER, 2012.
[13] – Abd Ar Rahman bin Muhammed ibn Khaldun. “The Muqaddimah”, 1377.
[14] – Richard A Viguerie. “Conservatives Betrayed: How George W. Bush and other big government Republicans hijacked the conservative cause”, 2006.
[15] – Trading Economics – United States GDP Growth Rate 
[16] – Naked Keynesiasnism – Milton Friedman was wrong on Bush’s tax cuts
[17] – TPM – With Kansas In Crisis, GOPers Abandon Gov Brownback On Tax Cuts
[18] – Bloomberg – Kansas Tried Tax Cuts. Its Neighbor Didn’t. Guess Which Worked.
[19] – Ministério da Fazenda, 2017.
[20] – The World Bank Group, 2017.
[21] – Igor Alexandre – Crescimento Econômico Inclusivo e o Sistema Tributário
[22] – CEAP – Super-ricos no Brasil são sustentados pela classe média e pelos pobres
[23] – William Greider. “The Education of David Stockman”, The Atlantic, 1981.
[24] – Tim Dickinson. “How the GOP Became the Party of the Rich”, Rolling Stone, 2011.
[25 a b] – Paul Krugman. “The Tax-Cut Zombies”, The New York Times, 2005.
[26] – Giovanni Arrighi. “The Long Twentieth Century: Money, Power, and the Origins of Our Times”, 1994.
[27] – Oliver Stone, Peter Kuznick. “The Untold History of the United States”, 2014.
[28] – Thomas Piketty, Emmanuel Saez, Stefanie Stantcheva. “Optimal Taxation of Top Labor Incomes: A Tale of Three Elasticities”, NBER, 2011.
[29] – Thomas Piketty. “O Capital no Século XXI”, 2013.

Print Friendly

Mais publicações que podem te interessar Mais do autor

Carregando...