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O legado da Cepal para a América Latina 70 anos após seu nascimento

Muita coisa mudou desde o surgimento da Cepal, mas os latino-americanos ainda precisam pensar sobre seu desenvolvimento.

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A Comissão Econômica para a América Latina (Cepal) foi criada em 1948 dentro do Conselho Econômico e Social da Organização das Nações Unidas (ONU), assim como foram criadas comissões para outros continentes (Figueiredo, 1990). Surgiu em um mundo recém-saído da vitória sobre o nazifascismo, onde as pautas mais importantes eram a reconstrução da Europa e do Japão, a descolonização da África e da Ásia, e o estabelecimento de uma cooperação internacional para a paz e para o desenvolvimento.

A Cepal foi fundada pela ONU em 1948.

Estava tendo início um mundo bipolar, com o bloco capitalista, liderado pelos Estados Unidos, e o bloco socialista, liderado pela União Soviética. A descrença no laissez-faire naquele momento em todo o mundo era a regra, e não a exceção, porque a memória da Grande Depressão dos anos 1930 ainda era forte. O capitalismo que se pretendia construir no imediato pós-guerra admitia Estado de Bem-Estar Social e políticas macroeconômicas keynesianas. Naquele ano de 1948, Paul Samuelson estava publicando seu famoso livro-texto de economia e tornando as ideias de Keynes mainstream na academia norte-americana.

Em resumo, o mundo em 1948, quando foi fundada a Cepal, vivia um ambiente político bem mais progressista do que o atual. Desde 1948 o mundo estava em um processo de constante transformação. Sequer a Cepal estava imune às mudanças. Já de início recebeu várias críticas ao pensamento cepalino original, vindas até mesmo da própria esquerda. Então, a própria Cepal mudou, mas ainda assim, aqueles criativos e ousados pensadores latino-americanos das décadas de 1940 e 1950 deixaram um legado importante para os dias atuais.

As principais ideias da Cepal

A Cepal foi importante porque produziu um pensamento latino-americano sobre economia, que recebeu influências, mas não reproduziu ideias prontas dos países centrais. A Cepal rejeitou o pensamento neoclássico, mas também rejeitou cópias fiéis do marxismo e do keynesianismo, também produzidos nos países centrais.

O economista argentino Raúl Prebisch.

O pensamento da Cepal ficou conhecido como “estruturalismo latino-americano”. Este pensamento é identificado principalmente com o economista argentino Raúl Prebisch, que dirigiu a organização entre 1950 e 1963. As ideias básicas eram as seguintes: existia uma divisão internacional do trabalho entre um centro produtor de manufaturados e uma periferia produtora de commodities naturais. Por causa da deterioração dos termos de troca, todos os benefícios do progresso técnico permaneciam no centro. A deterioração dos termos de troca significava que os preços relativos das commodities tinham tendência de declínio no longo prazo. Isto ocorria porque uma sociedade, quando ficava mais rica, aumentava consideravelmente o consumo de bens manufaturados, mas não aumentava consideravelmente o consumo de commodities naturais como café, carne e trigo. Por isso, mesmo que um país exportador desses produtos conseguisse aumentar a produção, seja pelo uso de maior área de terra, seja pelo progresso técnico, este país não conseguiria ficar mais rico, pois essas commodities valiam cada vez menos produtos manufaturados. A única saída para superar o subdesenvolvimento seria a industrialização.

Para que a industrialização ocorresse, seria necessária uma ampla participação do Estado, pois os países retardatários estavam ingressando na industrialização em um momento em que já havia exigência de grandes dimensões de plantas, exigência de tecnologia, e, consequentemente, exigência de grande centralização financeira (Serra, 1982). O Estado precisaria criar uma infraestrutura e indústrias básicas, para estimular o empresário a exercer o papel de inovador (Figueiredo, 1990).

Outro grande nome vinculado à Cepal é o do economista brasileiro Celso Furtado. De acordo com Furtado, é impossível existir uma teoria econômica a-histórica, porque grande parte das explicações para o funcionamento da economia está nas estruturas, criadas ao longo da história de um país. Um grande problema típico de países periféricos, explicado pelas estruturas, é o da concentração de renda. Poderia ser explicado pelo regime de propriedade da terra, pela permanência de grande parte da mão de obra fora do mercado de trabalho organizado e pela criação de uma indústria voltada para que as classes mais altas pudessem reproduzir os padrões de consumo dos países centrais (Furtado, 1989).

Celso Furtado defendia o fim da inserção dos países latino-americanos na divisão internacional do trabalho como meros exportadores de commodities primárias, a introdução do planejamento como ordenador da ação do Estado e o fortalecimento de organizações da sociedade civil que pudessem contestar os padrões prevalecentes de distribuição de renda. Furtado considerava que uma distribuição de renda mais igualitária pudesse estimular um mercado interno de consumo para bens industrializados.

Mais detalhes sobre a vida e a obra de Prebisch e Furtado podem ser vistos em 16 economistas ilustres derrubam o mito “esquerda não sabe economia.

A Cepal criou até mesmo uma nova forma de pensar sobre a inflação. Este problema passou a ser visto não mais como um mero resultado de expansão monetária, do déficit público ou do excesso de demanda, mas decorrente das estruturas subdesenvolvidas. Os problemas mencionados seriam apenas mecanismos de propagação da inflação. Portanto, seria impossível combater a inflação combatendo apenas os mecanismos de propagação (Figueiredo, 1990). Um dos determinantes estruturais da inflação seria o limite da oferta de alimentos, dada a estrutura agrária vigente. A reforma agrária está proposta para aumentar a oferta de alimentos, além de possibilitar uma distribuição mais igualitária da propriedade, o que distribui a renda e diminui a desigualdade.

A criação da Cepal, seus obstáculos políticos, sua expansão e suas transformações

O auditório da Cepal.

A Assembleia Geral da ONU aprovou a criação da Cepal em 1947, estabelecendo Santiago no Chile como sua sede. O início das atividades ocorreu em 1948. Apesar de um contexto mundial favorável, a consolidação da Cepal não ocorreu sem conflito político. A Cepal nasceu com mandato temporário e sofreu oposição dos Estados Unidos. Sua consolidação ocorreu em 1951, e Getúlio Vargas teve um papel muito importante para que isso acontecesse (Nery, 2011).

Em 1953, no Brasil, foi criado o Grupo Cepal/BNDE, do qual participaram Celso Furtado, Aníbal Pinto, Maria da Conceição Tavares, Carlos Lessa e Antônio Barros de Castro. Este grupo tinha como finalidade fazer estudos sobre a economia brasileira, levantamentos estatísticos e formar qualificados quadros técnicos, por meio de cursos que se espalharam pelo país (Figueiredo, 1990). Os estudos produzidos pelo Grupo Cepal/BNDE serviram de base para a elaboração do Plano de Metas do governo Juscelino Kubitschek, que pretendia promover um grande conjunto de investimentos públicos e privados em áreas consideradas essenciais, como energia, transportes e indústrias pesadas (Orenstein & Sochaczewski, 1989).

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A ideias da Cepal eram bastante compatíveis com ambiente político e econômico de desenvolvimentismo no Brasil na década de 1950, quando houve o segundo governo de Getúlio Vargas e o governo de Juscelino Kubitschek. É importante lembrar, porém, que as políticas públicas que promoveram a industrialização não tiveram início apenas depois do surgimento da Cepal em 1948. As políticas de defesa da economia cafeeira no primeiro governo de Getúlio Vargas, durante a crise econômica mundial dos anos 1930, contribuíram para o início da industrialização brasileira.

Em 1962, foi criado em Santiago o Instituto Latino-Americano de Planificación Económica y Social (Ilpes), para formar quadros técnicos competentes voltados à preparação de planos regionais, setoriais e globais de desenvolvimento (Figueiredo, 1990). Santiago recebeu muitos cepalinos brasileiros que deixaram o Brasil depois do golpe de 1964, mas muitos destes deixaram o Chile antes ou depois do golpe de 1973.

Maria da Conceição Tavares deixou o Chile em 1973 e foi uma das pioneiras do Instituto de Economia da Unicamp, criado cinco anos antes ainda com o nome de Departamento de Economia. Lá, foi realizada uma crítica interna ao pensamento cepalino da década de 1950. Foi uma crítica porque foi verificado que algumas previsões realizadas pela comissão 20 anos antes não se concretizaram, mas foi interna porque foi feita por quadros formados pela própria Cepal.

Tavares observou o “milagre” econômico brasileiro e percebeu que foi possível sim ocorrer um crescimento acelerado do produto mesmo com elevada concentração de renda, diferente do que a Cepal considerava antes, que a concentração de renda impediria a existência de um grande mercado para os bens produzidos. A obra mais conhecida de crítica interna à Cepal produzida no Instituto de Economia da Unicamp é o Capitalismo Tardio, de João Manuel Cardoso de Mello. Esta tese de doutorado, escrita em 1975, procurou discutir por que o Brasil daquele ano, mesmo com o processo de industrialização completado, ainda tinha tanta desigualdade e tanta miséria, algo não previsto pelo pensamento original da Cepal.

Capitalismo Tardio é uma crítica à periodização cepalina que colocou a economia nacional industrializada por substituição de importações, com dinâmica determinada internamente, sucedendo a economia colonial primária exportadora, com dinâmica determinada externamente, porque, para Cardoso de Mello, era importante considerar que a economia primária exportadora com trabalho assalariado já era tipicamente capitalista. Mais importante do que discutir como uma economia nacional substituiu uma economia colonial, seria considerar como foi constituída uma economia tipicamente capitalista no Brasil (Mello, 1998).

Nem mesmo a Cepal ficou imune às transformações políticas, econômicas e acadêmicas ocorridas no mundo nas décadas de 1970 e 1980. Nestas décadas, ocorreram o fim do período de Bretton Woods, a crise do petróleo, o surgimento do neoliberalismo, o declínio do keynesianismo nos departamentos de economia dos países centrais, crise da dívida externa na América Latina e consequente estagnação econômica e hiperinflação na região.

O documento produzido pela Cepal no final da década de 1980, chamado de “Transformação Produtiva com Equidade”, foi bem diferente daquele produzido no final da década de 1940. Passou a defender uma agenda social-liberal, com propostas de abertura comercial e privatizações mais brandas do que aquelas defendidas pelo FMI e pelo Banco Mundial, estabilidade macroeconômica, programas sociais focalizados e correção das desigualdades por meio de tributação progressiva. Esta mudança de posicionamento da Cepal ocorreu por causa das transformações vividas pelo mundo, mas também por causa de mudanças ocorridas dentro da própria organização, como o esvaziamento dos quadros iniciais e a rejeição política de alguns governos latino-americanos às ideias cepalinas da década de 1950 (Nery, 2011).

O legado da Cepal

O sonho dos cepalinos da década de 1950, de combinar industrialização, crescimento, distribuição e democracia na América Latina, não foi realizado. Alguns países não conseguiram se industrializar, outros conseguiram se industrializar, mas não conseguiram erradicar a miséria e reduzir a desigualdade de renda e riqueza. Muitos países latino-americanos passaram por experiências de autoritarismo, a maioria passou por políticas neoliberais, implementadas durante governos autoritários ou durante governos da “redemocratização”.

O momento político da década de 2010 na América Latina é bastante desfavorável às forças políticas de esquerda. Alguns países, notadamente o Brasil, vêm passando por um grave retrocesso político, social e econômico. Mesmo durante a onda de governos de esquerda e centro-esquerda na América Latina durante a década de 2000, não ocorreu aquilo que os antigos cepalinos desejavam: houve forte ganho de renda para as classes mais baixas, mas isto foi feito através do aproveitamento do boom de commodities, resultado do elevado crescimento do produto dos países asiáticos e ocorreu de forma simultânea à deterioração da participação dos bens manufaturados nas exportações.

As propostas da Cepal elaboradas em 1948 não podem ser tomadas ao pé da letra nos dias atuais. O mundo de 2018 é bem diferente do mundo de 1948. O sistema monetário internacional é diferente, as organizações multilaterais são diferentes, as regras do comércio internacional são diferentes, as tecnologias de ponta são diferentes, as estratégias das grandes empresas transnacionais são diferentes. Mesmo os países da América Latina mudaram muito. Embora alguns estivessem em estágios iniciais da industrialização, eram todos de renda per capita baixa. Atualmente, alguns países latino-americanos, inclusive o Brasil, são países de renda per capita média. Não são países com economia primário-exportadora. São países que passaram por um processo de industrialização e estão sofrendo um processo de desindustrialização.

As mudanças foram tantas que mesmo os pais fundadores da Cepal, como Raúl Prebisch e Celso Furtado, adaptaram suas ideias ao longo do tempo, reconhecendo que não era possível apenas industrializar substituindo importações, e que era necessário exportar bens manufaturados. Tarefa que não é elementar. Nos últimos 30 anos, com os países asiáticos exportando bens manufaturados para o mundo inteiro a preços baixos, ter uma parcela grande de bens manufaturados na pauta de exportações e aumentar os salários se tornaram objetivos muito difíceis de serem conciliados no curto prazo. Ao longo de seus 70 anos, a Cepal recebeu críticas vindas até mesmo da esquerda, como a da teoria da dependência e a do capitalismo tardio.

Ainda assim, a Cepal deixou um legado importante. Mostrou que é possível elaborar teorias econômicas de forma multidisciplinar, sem cair nos modelos puramente abstratos, pois a economia pode ser uma ciência tratada em conjunto com a história e a sociologia. Mostrou que países não se desenvolvem apenas explorando as vantagens comparativas estáticas. Mostrou que teorias elaboradas nos países centrais não podem ser utilizadas de forma acrítica na periferia. Os livros-texto de Macroeconomia escritos nos Estados Unidos não direcionam atenção suficiente ao câmbio, uma vez que são escritos no país que tem a moeda mais importante do mundo. Mas é impossível falar de economias de países periféricos sem falar de câmbio: esses países sofrem com problema crônico de tendência de longo prazo de apreciação, combinada com crises de súbita depreciação.

Enquanto os países da América Latina tiveram economias estagnadas a partir de 1980, os países do leste da Ásia tiveram crescimento do produto bastante acelerado. E isto foi feito com políticas públicas que promoveram a industrialização. Os subsídios e a proteção temporária foram fundamentais. Todas estas políticas foram combinadas com monitoramento de padrões de desempenho, para que subsídios e proteção não beneficiassem empresas ineficientes (Amsden, 1992).

É importante também lembrar que o Brasil teve na década de 1950, período auge do desenvolvimentismo, taxas de crescimento do produto maiores do que teve durante a era neoliberal, iniciada em 1990.

Uma tentativa de adaptação das ideias estruturalistas ao século XXI é o novo desenvolvimentismo. Assim como os antigos estruturalistas da Cepal, os novos desenvolvimentistas consideram que um país não pode se tornar desenvolvido exportando apenas commodities naturais. Mas, diferentemente dos antigos estruturalistas, os novos desenvolvimentistas defendem que a indústria seja incentivada por um câmbio desvalorizado, e não por proteção tarifária. E são mais intolerantes com déficit público e com inflação do que eram os antigos estruturalistas (Bresser-Pereira & Gala, 2010).

Para reverter o cenário político, econômico e social desfavorável desta terrível década de 2010, os latino-americanos não devem seguir a Cepal de 1948 da mesma forma que um fundamentalista segue as estruturas, mas deve ser inspirado pela ousadia de pensar de forma não colonizada, na ideia de que os povos latino-americanos têm condições de serem donos de seu próprio destino.

Referências

• Amsden, A. (1992). A difusão do desenvolvimento: o modelo de industrialização tardia e a Grande Ásia Oriental. Revista de Economia Política.
• Bresser-Pereira, L. & Gala, P. (2010). Macroeconomia estruturalista do desenvolvimento. Revista de Economia Política.
• Figueiredo, F. (1990). As transformações do pós-guerra e o pensamento econômico da Cepal. Revista de Economia Política.
• Furtado, C. (1989). Entre o inconformismo e o reformismo. Revista de Economia Política.
• Mello, J. M. (1998). O Capitalismo Tardio. Unicamp.
• Nery, T. (2011). A economia do desenvolvimento na América Latina: o pensamento da Cepal nos anos 1950/1990. Caros Amigos.
• Orenstein, L. & Sochaczewski, A. (1989). Democracia com desenvolvimento 1956-1961. Em A Ordem do Progresso.
• Serra, J. (1982). Ciclos e mudanças estruturais na economia brasileira do após-guerra. Revista de Economia Política.

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