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Tudo o que você precisa saber para entender o que é a Dívida Pública

Conheça o histórico da nossa dívida pública, seu (in)gerenciamento e como ela é usada contra o bem-estar social.

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Aqui será feita uma análise da Dívida Pública brasileira realista e, por tal razão, inevitavelmente trará observações que não coincidem com algumas abordagens simplistas e unilaterais que “torcidas organizadas” andam espalhando sobre essa questão. Ou seja, o propósito deste texto, diferentemente dessa panfletagem, é informar. Dívida pública não é um mero problema contábil, nem economias nacionais se assemelham à economia doméstica, como ideólogos que se dizem entendedores de economia querem nos fazer crer.

Advertimos de início que o fenômeno da Dívida Privada se tornou um monstro de proporções ainda maiores do que o da Dívida Pública. Está relacionado com a investida para estender e intensificar as precarizações das relações institucionais e sociais de trabalho e, mais além, contra os próprios direitos sociais.

A princípio é apresentada uma das faces da dívida pública que ultrapassa a discussão sobre finanças nacionais: a possibilidade dela se manifestar no decorrer da história como um poderoso instrumento de subjugação e extração colonialista. Desta forma ficará claro aos leitores e leitoras como este problema vai muito além de uma mera planilha de custos.

A introdução poderá estranhar quem está acostumado com a abordagem que a mídia e setores lobistas fazem desse problema. Estes costumam dizer que a dívida pública é só uma outra maneira do governo financiar seus gastos, além dos impostos e receitas de empresas públicas. Mas isso é apenas parte da história, e meias-verdades podem acabar validando mentiras.

Dívida Pública como meio de dominação

Existem duas abordagens da dívida pública: uma que foca mais na teoria e no método de análise da política de finanças públicas e outra dentro de um contexto geopolítico. É justamente nesta última que podemos perceber as estruturas e os mecanismos colonialistas.

Na década de 1970, ocorreram grandes acúmulos de liquidez no sistema financeiro internacional devido à Crise do Petróleo, provocada pelo embargo dos países membros da OPEP (Organização dos Países Exportadores de Petróleo). Temos um processo muito bem documentado desse período sobre a ação conjunta de departamentos e agências dos EUA e de bancos privados, como Citibank, Chase e Deutsch Bank, chantageando governos de países em desenvolvimento para contraírem empréstimos. Suporte a ditaduras “parceiras” também fora providenciado. Lobbies em forma de teoria econômica apregoando a universalidade da poupança externa como meio para o crescimento. No entanto, ao estourar a “Crise da Dívida” em 1982, esses mesmos credores começaram a pregar austeridade aos seus devedores ditos perdulários.

Propaganda do colonialismo francês

Há casos ainda mais graves de dívidas impostas por meio de guerras ou claramente como parte de uma agenda imperialista. A derrubada do reinado da rainha Ranavalona III de Madagascar, em 1895 pela França, é um caso ilustrativo.

Em 1890, o país se tornou um “protetorado francês” (reconhecido pela Inglaterra), sendo-lhe impostos tratados de “livre comércio”. Com a instabilidade social gerada, Ranavalona III tentou voltou atrás nos “acordos”. O governo francês, após a tomada imperial, instalou empreendimentos que remetiam divisas e matérias-primas para a colonizadora e instituindo pesadas tributações à população. Algo sustentado à base de morticínios cruéis, como o massacre dos 100 mil em 1947. Após a independência, em 1960, foram impostas pesadas dívidas como taxas de reparação e indenização à potência colonial, sempre diligentemente cobradas por meio de restrições econômicas pelos organismos “multilaterais”. Da mesma forma a França tratou a Argélia, o Benin, a Burkina Faso, os Camarões, o Chade, a Costa do Marfim, o Gabão, a Guiné Equatorial, o Mali, o Níger, a República Centro-africana, o Senegal e o Togo.

A França protagoniza outro caso trágico e emblemático. Após a Revolução de São Domingos e a independência haitiana em 1804, com a abolição da escravidão, o Estado francês se sentiu ultrajado e impôs uma dívida de 150 milhões de francos mais indenizações de guerra por ter expulsado suas tropas. Os EUA, à época em aliança com o governo francês pelo apoio ao seu processo de independência contra a Inglaterra, impuseram um embargo econômico à ilha caribenha sob a condição de pagar o equivalente a 18 bilhões de dólares. Os EUA foram reconhecer a República do Haiti somente 55 anos depois, mas, não tardou muito, manteve o país sob ocupação militar, obrigando-o a pagar 21 bilhões de dólares à França entre 1921 a 1946.

Veremos algo assim, em grau menos avassalador, na origem da dívida imposta ao Brasil por Portugal após a independência, apesar de séculos de remessas de divisas e matérias-primas.

A Dívida Pública Brasileira

Considerando a Dívida Pública Federal e a Dívida Pública Mobiliária Federal (títulos denominados em reais, representando a maior parte da dívida em poder do público), as despesas com encargos da dívida brasileira têm caído recentemente (embora seu valor bruto tenha aumentado) devido à queda dos juros nominais e à desvalorização do dólar.

No início de 2018 ela varia em torno de pouco mais de 7% do PIB (chegou a mais de 8% em 2015) e perto de 18% das despesas do governo (desconsiderando as esferas estaduais, municipais e Distrito Federal). Esta, após a previdência é a segunda maior despesa: quase 80% dos gastos com a Previdência Social e cerca de quatro vezes o valor dos recursos empregados na educação. Importante deixar claro que estamos falando apenas dos encargos financeiros, não incluindo o orçamento, de acordo com as normas fazendárias.

Outro fator que afetou a variação do gasto com juros são as operações de Swaps (contratos de vendas de dólares nos quais os investidores, no momento do vencimento, se comprometiam a pagar os juros correspondentes, recebendo a variação do dólar neste período) do Banco Central, visando segurar o câmbio valorizado e diminuir rombos dos balanços das empresas endividadas em dólares. O Banco Central teve prejuízo de 2,4 bilhões de reais em 2013 com essas operações, 17,3 bilhões em 2014 (o maior desde 2002), 90 bilhões em 2015 e lucro de 75,6 bilhões em 2016 (dado que o dólar caiu 17,7% no ano) e 7 bilhões em 2017. O saldo dessas operações afeta a dívida em dólar.

Mencionamos aqui os entes subnacionais. Tal problema em si mereceria um texto à parte devido à sua importância. Os estados, municípios e distrito federal não têm soberania sobre sua moeda e não podem emitir títulos públicos desde um instrumento formal do governo federal de 1997. Dependem de sua arrecadação, receitas de empresas estaduais e repasses federais para arcarem com suas obrigações, captando recursos também de bancos “multilaterais” como BIRD e BID.

Os acúmulos de déficits e, assim, os balanços patrimoniais negativos dos últimos anos, têm sido desesperador, posto que balanços financeiros negativos e o acúmulo de juros compostos em suas dívidas com a União possuem maior impacto e nebulosidade sobre a sustentabilidade fiscal dos entes do que pode ter sobre o governo federal. Por sua vez, o ciclo vicioso continua com bloqueio legal de recursos federais (incluindo agências governamentais), o que termina por comprometer a capacidade de arcarem com suas obrigações financeiras. A União depois bate o punho na mesa, pois quer os recursos dos Estados para mostrar que tem potencial de ser “boa pagadora” da sua dívida.

O Dinheiro nas economias nacionais e o papel da dívida pública

Alguns dos lados que debatem a relação entre o Orçamento Federal e a dívida pública partem de premissas equivocadas. Quando o Tesouro Nacional (cuja secretaria, criada em 1986, assumiu as funções fiscais que eram desempenhadas pelo Banco do Brasil e Banco Central) emite títulos para resgatar um outro título que está vencendo, a tal “rolagem da dívida”, não é nem uma “despesa” orçamentária com a dívida, nem também uma receita financeira.

Uma outra polêmica é a interpretação do inciso VI do artigo 167 da CF de 1988. Ele veda “a realização de operações de créditos que excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta”. Seguir-se-ia que estes procedimentos de refinanciamento da dívida mobiliária federal precisariam de autorização expressa do parlamento.

Os Bancos Centrais não possuem poder de controle sobre a massa de moeda circulante, que remete por sua vez à ação criativa dos bancos. Os Bancos Centrais podem gerir o custo do dinheiro e seu poder remete mais à liquidez circulante no curto prazo, acompanhando as reservas disponíveis nos bancos. E mesmo essa pequena margem de atuação pode ser enfraquecida se as dívidas em moedas estrangeiras forem significativamente maiores do que os ativos em moeda estrangeira.

Ao contrário do que setores corporativistas do Banco Central afirmam, a oferta de títulos do governo não funciona para disponibilizar receitas orçamentárias, mas para não perder o controle sobre o mercado de empréstimos interbancários (dado o montante de reservas nos bancos – considerando que depositam os excessos de suas contas de reserva no Banco Central em dias de saldo positivo, pegando empréstimos quando está negativo) ou avolumá-las e, assim, sobre os efeitos de sua política de juros.

tabletes babilônicos do Templo de Shamash, registrando empréstimos

O emissão de títulos públicos termina por funcionar como uma garantia de risco para os ativos nas inversões financeiras no setor privado. Esta garantia é uma referência de risco para as instituições acumularem ativos financeiros; sem garantias assim a gestão dos rendimentos mergulharia em instabilidade. Este esclarecimento nos leva a tratar da estrutura das finanças públicas que engloba o papel da dívida.

Os impostos, na verdade, são uma forma do governo impor e valorar a sua moeda para toda a sociedade. Lembre-se que devemos pagar impostos em moeda oficial. Eles, por sua vez, estimulam a procura pela moeda. Mas, se impostos servem para valorar a moeda, então de onde vêm os recursos do governo? A partir da circulação do dinheiro que ele impulsionou com seus próprios gastos, que é parte de todo dinheiro que circula na economia (que inclui também o que os bancos privados põem pra circular por meio dos empréstimos). Ou seja, na economia contemporânea, os cidadãos têm o dinheiro para pagar impostos porque o setor público gastou.

[bs-quote quote=”Os gastos do governo são uma forma de estimular a atividade do setor privado, quando as pessoas (endividadas, com medo de perder o emprego ou com seu poder aquisitivo em queda) e as empresas (endividadas, com seus produtos sofrendo baixa demanda ou apresentando problemas em seus balanços) estão com pouca margem para arriscar.” style=”style-7″ align=”left”][/bs-quote]

A dívida pública, além de ser uma forma do governo se financiar, é uma forma de dar lastro confiável para os bancos privados poderem emitir seus ativos. Os ativos públicos possuem menos risco porque o governo pode emitir moeda ou cobrar imposto e os títulos do tesouro asseguram os títulos dos bancos (isso se o governo ter relativa soberania monetária). Se a dívida pública é muito pequena, em um ambiente com baixa participação do setor público no sistema bancário, o setor financeiro tem pouca referência para emitir instrumentos financeiros.

O setor financeiro privado depende da dívida pública, ou, do contrário, ele terá margem estreita para operar. Com os títulos da dívida pública o governo se compromete a pagar o principal de um capital em um prazo, e o custo da diferença de tempo entre o gasto presente e a quitação futura tem seu preço nos juros.

Portanto, os gastos do governo são uma forma de estimular a atividade do setor privado, quando as pessoas (endividadas, com medo de perder o emprego ou com seu poder aquisitivo em queda) e as empresas (endividadas, com seus produtos sofrendo baixa demanda ou apresentando problemas em seus balanços) estão com pouca margem para arriscar.

O rendimento dos juros dos títulos do governo pode ser alto suficiente para atrair investidores, os quais, de outra forma, investiriam em projetos produtivos. O “custo oportunidade” dos projetos aumentam, enquanto os lucros econômicos diminuem, porque o lucro teria que ser mais alto para compensar o ganho que se tem com juros do investimento nos títulos do governo. Desta forma, o governo acaba favorecendo os que vivem de renda, os rentistas, em detrimento dos setores produtivos.

Então o mais importante, dentro do foco das finanças públicas, não é o volume da dívida em si, mas o perfil da dívida, quem detém ou quais interesses atendidos em seu funcionamento.

Brevíssima história da Dívida Pública Brasileira

Ainda nos primeiros séculos, dívidas de governadores e posteriormente de concessionários das capitanias hereditárias eram externalizadas e transferidas para as despesas públicas da colônica. Durante o século XVIII a dívida foi crescendo em altíssimo grau, sobretudo para financiar despesas militares. No final do século, o rei de Portugal, Dom João VI, emitiu apólices de juros a 5% para o pagamento da dívida. Poucos anos após, no começo do século XIX, foram criados diversos instrumentos legais para rastrear os débitos públicos e apurar o que estava imputado fraudulentamente, reduzindo em extremas proporções a dívida.

Por outro lado, com a vinda da corte do rei para o Brasil, assumiu-se despesas extraordinárias bancando todo o seu aparato, bem como as tropas portuguesas diante da investida e ocupação pela França, além de cobrir déficits comerciais diante de acordos de “livre comércio” impostos pela Inglaterra. No começo dos anos vinte, com o retorno da frota real para Portugal, foi literalmente “raspado o cofre” brasileiro e levados os fundos para a metrópole europeia.

Corpos de paraguaios empilhados, 1866. Fundação Biblioteca Nacional.

Mas o processo do endividamento externo foi o mais absurdo. O Brasil teve que assumir dívidas em libras contraídas em Portugal no período imediato à proclamação da “independência”. O período imperial foi marcado por vários empréstimos contraídos junto a banqueiros internacionais, especialmente a Casa Rotshchild, com juros de 5%, fora comissões e outros ônus, com vencimentos de prestações de 5 a 12 meses. Grande parte dos empréstimos era para bancar despesas militares (como a “Guerra do Paraguai”), numa época de otimismo mundial em relação ao Brasil, visto como com baixo potencial de desonrar os compromissos.

Após a proclamação da República, o perfil da dívida apresenta mudanças, sendo que grande parte dos papéis passa a ser em francos franceses. Após ser considerado durante 50 anos um “bom pagador”, as avaliações do Brasil se alteram. O resgate dos títulos em circulação foi suspenso durante cinquenta anos; o perfil da dívida era uma bagunça, em meio a vários contratos com prazos e encargos diferentes, além das cláusulas burocráticas dos títulos que atrapalhavam suas negociações. Um acordo desesperado do presidente Campos Salles com credores ingleses, na transição do século, resultou em hipotecamento das rendas alfandegárias brasileiras, o que, por sua vez, alimentava crises de balanços de pagamentos.

O quadro mundial também experimentou uma mudança. De 1843 a 1914 a dívida externa dos EUA foi de US$200 milhões para US$ 3,7 bilhões. Mas recuperaram-se graças à sangria inglesa durante a guerra, o que possibilitou os EUA venderem armamentos, matérias-primas e máquinas para a Inglaterra. Erodiram os direitos britânicos ao capital que seus ativos produziam nos EUA, e cresceu exponencialmente a acumulação de direitos estadunidenses sobre receitas e ativos britânicos, que foram liquidados na Bolsa de Nova Iorque com pesados descontos nos preços. No fim da guerra a Inglaterra já devia quase um bilhão de libras aos EUA. Estes, aproveitando a oportunidade, recompraram por uma pechincha os investimentos maciços que tinham construído a infra-estrutura de sua economia interna no século XIX e com um volumoso saldo de crédito. Desta forma, os EUA substituíram a Grã-Bretanha como principal investidor estrangeiro na América Latina e partes da Ásia.

A partir de 1930, o dólar estadunidense passa a se destacar na composição da dívida brasileira. Assim continuou até o ano de 1956, com o perfil extremamente fragmentado dos títulos emitidos, cujas taxas de juros variavam entre 3 a 7% ao ano para cobrir déficits públicos, financiar obras, aquisição de ativos por parte do governo, rolagem de outras dívidas.

Com a entrada do país na II Guerra em 1942, foram lançadas as chamadas “obrigações de guerra”, recolhidos dos trabalhadores pelos patrões, inflando o estoque da dívida interna. Devido às crescentes dificuldades de conseguir financiamento externo, a partir daquele ano o Brasil incrementa a emissão de moeda para financiar os déficits públicos, desencadeando processos inflacionários. Implementa-se também, a partir daí, uma lei para reestruturar e desfragmentar a dívida interna, agrupando os títulos em blocos. Contudo não foi possível padronizar os custos com juros, o que foi conseguido apenas mais tarde, em uma lei de 1962, padronizando-lhes em 7% a.a e uniformizando também a forma de resgate.

A liberalização econômica (junto com fatores externos, como a queda das receitas com exportações de borracha e café e o encarecimento do crédito internacional dada a instabilidade bélico-política na Europa) da república até o começo da década de 30 também terminou por elevar os passivos externos, sendo que a relação da dívida externa com as exportações chega a mais de 400% do PIB em 1930. Em 1914 o país estava insolvente, suspendendo o pagamento do serviço da dívida externa por meio de uma moratória de repercussão mundial em 1931. A moratória foi retomada por Vargas em 1934 e novamente suspensa de 1937 a 1940. Desde então foi acordado seu equacionamento em 1943, alongando o prazo de vencimento em décadas.

O governo Gaspar Dutra retoma políticas liberais que reagravam o quadro do déficit comercial em cerca de 170% do PIB. Após um período de reversão, com melhora na balança de pagamentos, o governo, pressionado pelos Estados Unidos durante a Guerra da Coreia, novamente promove aberturas comerciais, tendo que arcar com crises no balanço de pagamentos, crescendo o déficit em conta corrente. A dívida externa dobra até 1953.

A partir de 1954 ocorre uma queda brusca das cotações internacionais dos preços do café e outros produtos agrícolas. A dívida volta a dobrar de 1956 a 1961 para financiar o Programa de Metas de Kubitschek, quando, em 1959, rompe-se com o Fundo Monetário Internacional (FMI). Nesta altura, quase metade da dívida estava vinculada ao financiamento das importações. Do rompimento com o FMI o governo orienta-se a buscar financiamento junto ao Banco do Brasil, o que, junto com o superávit da balança comercial, reduziu a dívida em termos absolutos.

O Brasil consegue um acordo de refinanciamento da dívida em 1961. Por outro lado, lega ao governo de João Goulart graves problemas cambiais e restrições ao financiamento após a renúncia de Jânio Quadros, com endurecimento por parte do governo estadunidense nas condições de pagamento das dívidas, impossibilitado a renovação dos vencimentos.

Com o golpe civil-militar de 1964, inicia-se uma política de contração do poder aquisitivo da classe trabalhadora visando a redução das importações. Isto resultou em melhora no saldo das transações correntes até os fins de 1966. O governo dos EUA aceitou um acordo político para reescalonamento da dívida, o que melhorou o quadro cambial e inflacionário do Brasil. O país adota novas regras para conversão de dólares em cruzeiros para apoiar a indústria automobilística e de eletrodomésticos com empréstimos na divisa estadunidense. Mas o governo passa a exaurir suas reservas internacionais, aumentando sua vulnerabilidade externa. O Estado subvencionava o endividamento de empresas estrangeiras no território nacional para capital de giro, em curto prazo, além de oferecer garantias para perdas cambiais.

Imagem da Conferência de Bretton Woods. Foto de Buttonwood.

As empresas brasileiras ficaram fora desta festa por não disporem de contas internacionais. O BNDES então passa a ser usado para captar recursos estrangeiros e financiar as empresas domésticas. Com o calote dos EUA no Bretton-Woods, eles experimentam políticas de déficits no balanço de pagamentos, aumentando a liquidez mundial, sendo possível adquirir mais empréstimos a juros menores. O governo brasileiro faz a farra junto com outros países da semiperiferia mundial (com o Brasil ficando em terceiro lugar no mundo em tomadores de recursos internacionais). A dívida externa quadruplica-se de 1968 a 1973, com a dívida em moeda passando de 28% para 62%.

Neste ano, o conhecido “Choque do Petróleo” da OPEP provocou uma situação alarmante. Aumentou o custo do serviço da dívida com juros e amortizações dada a aversão ao risco, inverteu o quadro de demanda mundial, caindo os valores das exportações brasileiras e assim por sua vez, a capacidade de financiar a rolagem da dívida ao mesmo tempo que aumentavam os encargos financeiros e o próprio custo do petróleo quadruplicou, quando o Brasil importava 85% de sua demanda. Porém, o mercado mundial ficou ao mesmo tempo inundado de liquidez pelos Petrodólares, grande parte indo parar em Wall Street. A dívida externa brasileira aumenta em três vezes e meia até 1978.

Pelo ano de 1979, outro choque: a Revolução Iraniana provoca uma elevação no preço do barril de petróleo em 140%. Em dois anos, o déficit comercial brasileiro triplicou. Os bancos centrais dos países do centro do sistema mundial incrementam fortemente o controle sobre o fluxo de empréstimos de risco.

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Em 1980 o governo brasileiro dá início a uma política de austeridade para tentar reduzir o custo com a dívida. O saldo comercial melhora dado o refluxo nas importações. Mas a arrecadação deteriora-se com a queda da demanda agregada, ocorrendo uma queda de 10% no PIB até 1981. O saldo da balança mal cobre um décimo do déficit de serviços, que intensificava-se justamente pelos juros da dívida. Mas os agentes do sistema financeiro sinalizaram, devido à política de austeridade, que o Brasil novamente ganhava a confiança para honrar compromissos, facilitando financiamentos, favorecendo uma espiral de novos endividamentos enquanto a demanda do comércio internacional caía. Como consequência, a dívida mais do que dobra entre 1978 e 1981 (mais de 15% dos papéis de vencimento em curto prazo) enquanto em 1982 as exportações brasileiras contraíram em 13%, o que não se via em 15 anos.

Enquanto isso o novo presidente do Federal Reserve dos EUA, Paul Volcker, dá uma vultuosa guinada à política de juros do órgão, elevando-a extremamente. De 1979 para 1980, a taxa foi elevada em 1,6 vezes, para 20,18%. A taxa inglesa depois também subiu quase uma vez e meia. Subiram dramaticamente no mundo os custos de financiamento das economias domésticas. As que puderam implementar reestruturações produtivas e encontrar mercados de exportação para seus produtos foram ganhando fôlego. Não era o caso para economias com maior peso de produtos de menor valor agregado. Enquanto isso, no Brasil, acontece uma corrida de saques nas agências bancárias. A dívida externa líquida estava a 370% do valor das exportações no final de 1982 e o valor do pagamento de juros 53%.

Ao governo Figueiredo é oferecida uma “mão” dos EUA para obter empréstimos no FMI (em boa parte para cobrir os bancos públicos) e salvar assim a governabilidade temporariamente; em troca, teve que abrir mão completamente da soberania em assuntos externos, com alinhamentos automáticos em todas as políticas externas dos EUA, incluindo apoio às suas propostas no sistema comercial internacional, claramente prejudiciais à indústria brasileira. Mas o fôlego durou pouco. No início de 1983, o governo se viu obrigado a desvalorizar extremamente a moeda, o que elevou a inflação e as despesas fiscais. No final do ano consegue-se um novo acordo, desta vez com o Clube de Paris, reescalonando e obtendo novos empréstimos para financiar a dívida com as importações. Em 1984, o PIB volta a crescer e melhora o saldo em contas correntes. Mas a inflação chegou a 225% ao ano e a desigualdade era extrema, tendo carência de produtos da cesta básica como o feijão.

Após a queda da ditadura militar, houve mudanças notórias no interesse dos EUA com a governabilidade brasileira. O governo Reagan recusou-se a discutir mudanças nas prorrogações das dívidas com os bancos, que eram trimestrais, bem como a proposta brasileira do sistema de rolagem do principal das dívidas de curto e médio prazo e securitização da dívida externa. Exigia-se do país um inviável equilíbrio em conta corrente e altíssimas remessas de recursos ao exterior sobre o PIB.

Internamente, diante da inflação galopante, houve intensas pressões sociais para compensar quedas do poder aquisitivo e carência de produtos básicos. Tudo isso acarretava um efeito sanduíche nas contas públicas diante de pagamento de juros exorbitantes. Encontrando portas fechadas para a renegociação da dívida, o controle inflacionário se tornava virtualmente impossível. Sem ter condições de manter as transferências de recursos ao exterior, com grande déficit em contas correntes, o Brasil experimenta novo default em 1987, declarando moratória nos pagamentos de juros da dívida bancária de médio prazo. Pouco depois conseguiu-se obter um acordo na política de vencimentos com bancos internacionais e o Clube de Paris, sem necessidade de implementar ditames do FMI.

Mas os programas econômicos do governo não conseguiam se viabilizar, dada a paralisação dos mercados financeiros internacionais, os problemas de balanço de pagamentos e a continuidade da grande transferência de recursos reais ao exterior. Em 1989 novamente houve uma interrupção do pagamento dos juros. Somente em 1991 iniciou-se novamente a abertura dos bancos internacionais para a América Latina, devido a um acúmulo de liquidez. Dois anos antes, os EUA, por meio do secretaria do Tesouro, lançaram o Plano Brady (em homenagem ao secretário de Tesouro dos EUA, Nichollas Brady) para viabilizar o pagamento da dívida externa de governos considerados geopoliticamente estratégicos, a começar pelo Chile de Pinochet – o que poderia proporcionar sustentabilidade diante do caos interno.

Os EUA conseguiram com as agências financeiras internacionais um perdão parcial dos créditos de sua parte. Em troca, as agências tiveram apoio para planos de securitização e rebatimento dos juros, proporcionando lucros aos bancos por meio de mercados de novos bônus, o que compensaria os deságios das novas composições das dívidas, melhorando a carteira para os países endividados. Após o Chile, o plano foi implementado no México, depois em países que “dolarizaram” suas moedas. Estes passaram a receber novos volumes de ingressos de capitais, melhorando sua estrutura produtiva, aliviando restrições fiscais e viabilizando planos econômicos de forma a conter a inflação. Assim, desta forma, pôde-se colocar em prática planos de renegociação da dívida semelhantes ao que Bresser-Pereira, ministro brasileiro, havia apresentado antes, mas que fora obstruído por razões políticas-ideológicas do governo estadunidense e pela conjuntura internacional.

Só em janeiro de 1993 o governo estadunidense aceitou a apresentação da proposta de aplicação do Plano ao Brasil, assinado por Fenando Henrique em novembro – dando origem ao Plano Real. Nichollas Brady promovera a renegociação da dívida brasileira com os credores para que ela fosse securitizada e reconfigurada em títulos chamados de bradies. Isso foi fruto da conjuntura política nos EUA com o governo Clinton (que implementou uma política de redução do déficit público legado por Reagan) e de recuperação da liquidez e comércio mundiais.

Contudo, devido a política de juros do Plano para sustentar o câmbio, concomitantemente aos investimentos estrangeiros diretos, basicamente em fusões e aquisições de ativos, mais déficits em transações correntes e de balanços de pagamentos a partir de 1995, a dívida externa terminou por quase dobrar até 1998 – ano em que ocorreu uma recessão. A dívida mobiliária federal (dívida interna) cresceu 4% ao ano e a dívida interna aumentou 25% ao ano, de 43,5 bilhões para 188,4 bilhões de reais – posto que 60% da mesma estava corrigida pelo câmbio e 35% pelo dólar.

A balança comercial brasileira foi deficitária de 1995 ao ano 2000 (muito deficitária entre 1995 e 1999), numa década em que o comércio global cresceu 07% e a China a dois dígitos. Fragilizado e vulnerável ao cenário externo, o Brasil disparou avassaladoramente a taxa de juros para tentar conter a fuga de capitais, implementou um programa de austeridade (não adiantando) impactando a saúde, educação, programas sociais, diante do quadro de desvalorização cambial. Os juros subiram de 39% a 45% ao ano. A inflação passou de 12%. Cortava-se 67% dos recursos da educação e mais cortes monumentais na saúde.

A dívida interna era 17,6% do PIB em 1994 e chegou a quase 40% do PIB no final de 1999. No final do ano 2000, chegou a 55% do PIB. Segundo o Banco Centralenquanto a dívida líquida do governo geral permaneceu em 54% do PIB, a dívida do governo geral em termos brutos alcançou R$956 bilhões em maio de 2002, ou 75,6% do PIB. A dívida interna representava 78,92% deste valor, a uma taxa de juros implícita de 15,64% ao ano.

No final do século, 55% dos papéis da dívida mobiliária federal venciam em até 12 meses. Somente com um corte drástico na taxa de juros do Federal Reserve, dos Estados Unidos, houve uma trajetória suave de diminuição dos juros no Brasil, que ainda assim estavam em 19% nos meados de 2001. A trajetória da dívida pública líquida disparou, chegando a quase 60% do PIB em 2002.

Em 2005 o governo implementou uma decisão política de quitar os empréstimos junto ao FMI, que tinham uma taxa de juros média de 4%, para se ver livre de restrições a investimentos, obras públicas e gastos sociais que os acordos de fins dos anos 90 impuseram ao país. A política de geração de reservas para diminuir a dívida externa líquida foi mantida, a dívida interna experimentou um sensível aumento. Em 2008 a relação Dívida/PIB estava em 53,7% do PIB e o Brasil obteve o chamado “grau de investimento” das agências de classificação. Mas a partir desse ano, a dívida privada aumentou em cerca de 30% do PIB. Perto de 10% estava lastreado em dívidas do BNDES com o tesouro.

O alto gasto com juros em 2013, por meio de títulos emitidos pelo Tesouro emitiu para o BNDES, CDE e Caixa Econômica Federal, entre outros – somaram R$ 59,6 bilhões. Ou seja, mais da metade do crescimento registrado no estoque da dívida pública. Operações via BNDES oneraram-se em SELIC para receber em Taxas de Juros de Longo Prazo, para cobrir custos de capital de empresas. O custo para equilibrar, em termos anuais, incrementou em mais de 8,5% do PIB a dívida pública do país. A partir de 2013, o Banco Central se orienta na proteção financeira às empresas endividadas em dólares via “hedge” e nas operações de swaps, posto que depreciação do real encarecia estas dívidas. Em cerca de um ano já havia ofertado em hedge cambial algo em torno de 25% das reservas brasileiras. Em 2015 isso se acirrou muito mais fortemente.

A piora econômica a partir de 2014, a crise no balanço das empresas, recessão e conseguinte crise política no ano seguinte impactaram a dívida pública, que chegou a cerca de 70% do PIB em 2016 e com as políticas que ocasionaram queda de receitas, finalizou em 2017 em 74,5% do PIB.

A dívida na atualidade: o quadro complicador, as inflamações e a iatrogenia

Com este panorama, podemos visualizar em uma perspectiva mais consistente pontos nevrálgicos envolvendo a estrutura da dívida pública brasileira atual, aqui atentando especialmente a federal (como dito, as dos entes subnacionais mereceria um texto próprio para tratar adequadamente).

Em primeiro lugar, diante do que vimos sobre as finanças públicas – iluminado pela história da dívida brasileira -, os desequilíbrios nos mercados que surgem dos déficits ou superávits comerciais no sistema monetário contemporâneo, diferentemente da época do Brettom Woods e, como se pode perceber no processo descrito desde a década de setenta (atentar para as frequentes menções aos problemas de balanços e o câmbio que foram mencionados), remetem-se essencialmente ao câmbio e secundariamente à disponibilidade de recursos para importações.

O governo Lula conseguiu por um bom tempo melhorar os indicadores externos da economia, embora se mantendo dentro das estruturas históricas de restrições externas. De 2003 a 2007 manteve um saldo na conta corrente muito maior em comparação com o período imediatamente anterior (de um déficit de 7,6 bilhões de dólares foi-se a um superávit de 1 bilhão). Tal quadro não foi melhor devido a opção pelo câmbio apreciado e por continuar focando o carro chefe nas commodities. O governo também conseguiu reduzir o percentual de títulos com vencimento de curto prazo (até doze meses) da dívida pública, estando estes em 30% em 2006 e 25% em 2014, e diminuindo os de vencimento de 12 a 24 meses de 23,2% para 17,2% no mesmo período, reduzindo os títulos a taxas flutuantes. Os de prazo superior a três anos aumentaram neste período de 17,4% para 29,9%.

Com o grande acúmulo de reservas internacionais, a relação reservas/dívida de curto prazo evoluiu da marca de 192% em 2002 para 287% apenas três anos após e chegou a 511% em 2010. A dívida de curto prazo caiu de 62% do percentual das reservas em 2002 para 12% em 2010; neste mesmo período, a relação dívida externa líquida ante ao PIB foi de 16% para 10% negativos.

A partir daí o quadro deteriora-se, agravado por um tombo brusco dos termos de troca em 2012. Em 2010, o Brasil apresentou um déficit nas contas correntes correspondente a 23% das receitas das exportações, cerca de pouco mais de 40% do que estava na crise de 1999. O quadro piorou ao longo dos anos. O déficit no balanço de serviços em 2014 chegou a 2,2% do PIB, crescendo quase mil por cento em quatro anos. Uma forte apreciação cambial em 2013 fez deste ano o de maior importação desde o começo do governo petista.

O que aliviava era que, em 2014, somente um décimo da dívida estava atrelado aos juros, que eram muito altos e a um décimo do câmbio, quando ocorria prejuízo com as vendas de dólares no mercado futuro por parte do Banco Central. O que favoreceu, quanto às taxas de dívida líquida, foi o acúmulo de reservas internacionais, mas a um preço alto.

Mas isto nos remete agora a um dos grandes vilões do problema da dívida pública: as taxas de juros, cujo porcentual histórico no Brasil é extremamente elevado diante do cenário internacional. O diferencial de juros pagos pelo país para captar recursos e os que recebe pelas reservas internacionais – concebidas como uma forma de “garantia” do país em caso de fugas de capitais e como uma “avarista” da dívida -, referidos na taxa de juros estadunidense, seguiu uma média histórica nestes anos comentados logo acima de mais de 10%, ao mesmo tempo que termina por apreciar a moeda brasileira. Além disso, quando há uma queda na taxa de câmbio, como em 2016, o valor em reais das reservas diminui.

Quais os fatores que explicam essa histórica taxa de juros?

A política de taxa de juros do Banco Central remete a preocupações com valorização da moeda brasileira, atração de capitais para o Tesouro, mas antes ainda, à perseguição das metas da inflação. Precisamos aqui desconstruir algumas falácias a respeito.

Por vezes alguns lobistas do mercado financeiro (não é à toa que um dos expoentes, Pérsio Árida, foi afastado após 6 meses na presidência do Banco Central no governo FHC em 1995, sob evidências de repassar informações privilegiadas sobre o câmbio para o presidente do banco BBA Creditanstalt) tentam colar a hipótese de que o crédito direcionado foi o fator que tornou necessárias as altas taxas de juros – quando na verdade é o inverso. O crédito direcionado pode bagunçar o horizonte de planejamento da política de juros, mas é anti-intelectual (na verdade, faz parte de lóbi de bancos como Bradesco e Itaú) a afirmação de ser importante agente inflacionário por ser “descolado” do custo via SELIC.

Uma questão é que boa parte do que se traduz em moeda circulante é “drenado” via impostos do governo, outra que parte significativa implica em aumento da oferta, ao mesmo tempo que englobam investimentos de risco e longa maturação, cujos custos de captação no mercado seriam comprometedores. Elevações de taxas juros de financiamento para os empresários implicam em inflação de custos e indexar o passivo das empresas à inflação acarreta elevação de preços com maior rigidez, menos flexíveis. Alguém consegue imaginar como estariam os preços dos alimentos hoje sem o crédito?

Um fator muito mais importante é o cálculo de produtos sazonais nas referências que demarcam as metas de inflação do Banco Central. São produtos cuja oferta oscila com a época do ano e possuem graus variados de dependência da estação. De cara já vem à cabeça os produtos do agronegócio, que até 2015 foram os itens de maior peso no Índice de Preços ao Consumidor Amplo, que computa nove grupos de bens, produtos e serviços: alimentação e bebidas; artigos de residência; comunicação; despesas pessoais; educação; habitação; saúde e cuidados pessoais; transportes e vestuário – grupos que se dividem em subgrupos e 465 subitens. Para fins de cálculo, o peso maior é dado ao grupo “alimentação e bebidas”, mais de 23%. Transportes é o que mais se aproxima, 20,5%. Habitação é 14,6%, educação é quase 4,4%, saúde e cuidados pessoas, 11%.

Algodão, feijão, frutas, legumes, leite e derivados, verduras, etc., são pouco lidáveis via a política de juros. Estão sujeitos a muitos outros fatores, como clima e ecologia, área de produção (às vezes o mercado ou a lucratividade de um está tão favorável que avança em relação ao outro, ou áreas de produção de uns são compradas por quem produz outro), os especuladores de mercados internacionais, etc. Alguns desses fatores podem também afetar os preços administrados (por exemplo, clima, ecologia, na energia e água). O Brasil, nestes últimos anos, teve uma política de importação forte de alimentos, como o feijão.

O Banco Central diz que procura evitar o “contágio” da alta destes preços em outros. Os defensores desta medida têm muito pouco para prestar contas a nós cidadãos e cidadãs sobre provar o quanto efetivamente esse argumento, de lidarem com o “contágio”, está sendo eficaz em relação aos custos dos juros altos. Têm muito pouco de concreto e seguro. Nos devem satisfações quanto a isso, porque os juros também encarecem os custos financeiros das empresas, ou aquisição de insumos, capital de giro, contratos, etc., que são repassados a nós. Ainda encarecendo a dívida pública, deteriorando as contas do governo concorrendo com os recursos para os serviços públicos, encarecendo nossas dívidas…

É um elemento dos de maiores pesos (além do desemprego e baixa atividade do atacado e varejo) para a baixa da inflação recentemente e a queda dos juros nominais (os reais descontam a inflação). Ao mesmo tempo que vemos altas nos preços de gasolina, gás de cozinha, energia, água, planos de saúde. Eles são menos sensíveis a oferta e procura porque dependem de contratos, combinados com o governo ou administrados por órgãos públicos, como Petrobrás, companhias de energia, etc. Daí eles se gabam cinicamente: “olha, viu como vale a pena? Depois desse tempo todo provamos que estamos certos, a inflação passou a apresentar uma tendência de queda”.

Se o Banco Central passar a adotar um cálculo de referência que exclui os produtos sazonais, teríamos uma política mais realista. O governo teria de lidar de forma mais comprometida com os fatores estruturais que afetam a segurança alimentar e nutricional e oferta de produtos agropecuários e derivados. Poderia manter a atual meta e bandas de inflação e algo mais consistente, independente da variação do preço dos alimentos, os quais aumentavam a taxa de inflação e agora a diminui, apesar da escalada dos preços administrados.

A concentração bancária no Brasil também reflete com bom peso nas taxas de juros. Quando se comenta isto, lobistas do mercado financeiro contrapõem dizendo que é o altíssimo risco do Brasil em honrar os compromissos com credores internacionais. Mentira. Cerca de 95% da dívida pública brasileira é em reais. Mesmo nos dez anos antes da recessão, quando a inflação do IPCA chegou a 10% ao ano (ano de crise hídrica e alta de alimentos), a inflação se manteve dentro das bandas da meta oficial, 2,5 – 6,5. Um estudo de Francisco Lopes colocou sob crivo as explicações mais propaladas na mídia sobre as absurdas taxas de juros brasileira: déficits fiscais, “viés de inflação”, demanda de investimentos e poupança privada estruturalmente baixa. Nenhum desses se sustentou. O que mais se destacou foi mesmo a elevada concentração no sistema financeiro. Em janeiro de 2018, 21,3% dos títulos da Dívida Pública Mobiliária interna são detidos por bancos; 27,3% são detidos por fundos de investimentos que são administrados por bancos.

Mas há ainda um importante fenômeno relacionado ao custo da dívida, talvez ainda mais significativo do que a taxa do Sistema Especial de Liquidação e de Custódia – a SELIC, que é lastreada nos títulos públicos do governo federal e usada nas operações bancárias diárias dada a necessidade legal dos bancos manterem uma reserva.

A taxa de juros nominal tem passado por drásticas reduções. O Banco Central assim procede pela elevadíssima liquidez mundial e pelos índices oficiais de inflação terem despencado, devido ao desemprego, fraca atividade do atacado e varejo e principalmente queda nos preços sazonais, preponderantemente alimentos, que foram o principal fator de pressão inflacionária dos últimos anos. Com isto, a taxa de juros real permanece no pódio das mais elevadas do mundo, cerca de 4,30% (em agosto de 2017 estava a 3,70%), só perdendo para a Turquia – estando entre o 4º e 5º lugar na taxa nominal.

A Dívida Bruta do Governo encontra-se hoje ao nível de mais de 72% do PIB, e a Mobiliária Interna, cerca de metade do PIB e um quarto dela deve-se a operações de compra e venda de moedas em troca de títulos, por parte do Banco Central para dar fôlego diante do perfil variado de vencimentos de títulos da dívida.

Mas há outros instrumentos que não só têm pesado drasticamente no custo da dívida pública, nas próprias finanças públicas e na vulnerabilidade externa do país e com isto, na exposição ao risco e na sua governabilidade diante de humores especulativos. No passado, uma alta porcentagem da dívida era atrelada ao câmbio. Hoje, apenas 4,2% é. Preocupante, como vamos falar, tem sido a política pró-ativa de se aumentar a parcela com títulos pré-fixados para “arredondar” modelos de previsão do Banco Central.

O Banco Central e o Tesouro Nacional têm nestes tempos adotado uma política simpática a manter uma elevada participação dos títulos chamados “pré-fixados” no elenco da composição da dívida brasileira. Interpretam que para o Tesouro Nacional seria bom dado o calendário marcado para o vencimento destes papéis (a grande maioria vence no início de cada ano), facilitando modelos de previsão do Banco. Contudo, estes papéis possuem um custo em termos de juros maior do que a SELIC, de 1,5% até 10% mais altos, a depender da flutuação desta. Dado que a SELIC está no menor nível da série histórica, os especuladores forçam por juros maiores, o que se agrava diante de qualquer tremor como o agora rebaixamento da nota de avaliação de risco do Brasil. E aí a própria soberania nacional está implicada.

Quase 18% da Dívida Pública Mobiliária Federal – paga em moeda nacional por meio da emissão de títulos – são de títulos com vencimento em 12 meses; quase 13% é detida por não-residentes, sendo por outro lado que 90% da carteira de títulos que estes possuem são de papéis pré-fixados, com juros muito maiores do que a taxa Selic. Dos títulos que vencem em 12 meses, 60% são pré-fixados. Em 2016 fecharam em 28% da Dívida Pública Federal, em 2017, 35%, pouco mais de 17% da dívida vence em doze meses.

O Brasil fica refém de taxas de juros relativas aos Contratos Futuros de Cupons Cambiais, que remunera o investidor pela diferença entre a variação contratada de juros em dólar e a realizada no intervalo de tempo, bem como a diferença entre os juros brasileiros e os estadunidenses. Desta forma o país queda-se muito mais vulnerável ao risco, sendo que situações como as que se sucederam agora, o abaixamento da nota de classificação brasileira nas agências, acarreta elevação destes juros.

O que vem ocorrendo então é que o Tesouro Nacional e o Banco Central estão numa situação tal como uma serpente venenosa com calda de escorpião: para se proteger da ferroada pica a própria calda, para se proteger da picada ferroa a própria boca. A instituição financeira não pode financiar o Tesouro Nacional (o artigo 164 da Constituição, que expressa a competência exclusiva do Banco Central para emitir moeda, veda a este “conceder, direta ou indiretamente, empréstimos ao Tesouro Nacional e a qualquer órgão ou entidade que não seja instituição financeira”), e este não pode vender títulos públicos para o Banco. Desta forma, este fica refém de captar instrumentos para financiar a dívida ao sabor dos especuladores e do oligopólio financeiro global.

Diante do exposto mais acima acerca das finanças públicas, à luz da natureza do dinheiro contemporâneo, a respeito de como o Tesouro Nacional, quando as reservas cambiais desvalorizam, pode cobrir o Banco Central: o artigo 164 da Constituição Federal deveria ser mudado para que o Banco Central oferecesse empréstimos ao Tesouro (dado que há a Conta Única do Tesouro que centraliza o portfólio do governo com custódia no Banco Central) para este não ter que captar títulos de curto prazo e altos juros junto a credores de fora do Brasil.

Mas as medidas em planejamento pelo BACEN, de travar a cobertura de perdas de equalização cambial ao Tesouro Nacional, segurando saldo de ganhos da marcação a mercado – operação que atualiza diariamente o preço de mercado dos ativos – das reservas no próprio balanço do Banco, vai na contramão disso. É um mecanismo encontrado para cobrir o custo dos swaps, dada a permanente obsessão pela apreciação do câmbio e mais passe livre para o custo de carregamento (como falado, o diferencial dos juros brasileiros com os juros dos EUA, dado que as reservas são na moeda estadunidense) permanecer nos sangrando.

A necessidade de novos quadros para o pensamento

Rei Sumério Gudea de Lagash, estátua datada do terceiro milênio a.C. Os reis sumérios foram pioneiros no uso do Jubileu, política de cancelamento das dívidas para evitar o caos social.

Para se tornar possível dirimir esta sangria que a estrutura da dívida pública proporciona ao país e o quanto nos torna reféns da especulação, mantendo sempre pendente sobre as nossas cabeças a espada da instabilidade que está pronta para castrar nossas prioridades sociais, faz-se necessária uma mudança de quadro mental. Uma mudança de paradigma.

Não é que se possa acusar todos os decisores da política monetária e das finanças de má-fé; leigos com certeza eles não são. São peritos técnicos altamente gabaritados. Como disse Thomas Kuhn no clássico “A Estrutura das Revoluções Científicas”: “o que um homem vê depende tanto daquilo que ele olha como daquilo que sua experiência visual/conceitual prévia o ensinou a ver”. Eles precisam de uma revolução na natureza de sua forma de pensar os elementos fundamentais com os quais trabalham, para não serem como robôs rodando algoritmos. Acima de tudo, precisamos de um debate público mais bem-informado sobre a dívida pública, que leve a uma pressão e tire alguns da zona de conforto.

Atualização em 02 de outubro de 2018

Dois anos após a Emenda Constitucional 95, que impôs uma âncora cíclica aos recursos empregados pelo governo, a Dívida Pública bate recorde após recorde, chegando a quase 77,5% do PIB – R$ 5,2 trilhões. O custo da dívida pública aumentou 10,54% mesmo com taxa Selic estável, corroborando o diagnóstico que traçamos. O perfil, contudo, possui maior percentual de papeis de curto prazo de vencimento. Em 2019 o governo precisará de autorização do Congresso e endividar-se para pagar despesas correntes.

Referências

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Tesouro Nacional: Entenda cada título no detalhe

Nexo Jornal: O que é e como é composta a dívida pública no Brasil

Valor: Dívida pública deve oscilar entre 345 e 365 trilhões em 2017

Tesouro: Dívida Pública Federal – outubro de 2017

Época Negócios: Dívida Pública Federal cresce 1,6% em novembro para R$ 3,493 trilhões, diz Tesouro

Jornal do Brasil: Tesouro reduzirá intervalo de leilões de títulos prefixados por causa da eleição

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